Law-lib.com 2023-3-9 15:41:00 高檢網(wǎng)
為深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署,充分發(fā)揮職能作用,服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展,2020年3月,最高檢部署4個省份的6個基層檢察院開展第一期改革試點。2021年3月,部署在10個省份開展第二期改革試點,試點范圍擴展到62個市級院、387個基層院。2021年、2022年全國兩會上,羅金仁、買世蕊等75位全國人大代表提出了18件有關(guān)涉案企業(yè)合規(guī)改革的建議,民革中央以及呂紅兵等14位全國政協(xié)委員也提出了有關(guān)這一內(nèi)容的提案。民有所呼,我有所應(yīng)。2022年4月,最高檢會同全國工商聯(lián)部署在全國檢察機關(guān)全面推開改革試點工作。兩年多來,在中央有關(guān)部門和各地黨委、政府及社會各界的關(guān)心支持下,試點工作扎實推進,取得了積極成效。通過實踐探索,改革中的“爭議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂弦狻?改革合力不斷凝聚,改革共識不斷深化。
爭議點一:涉案企業(yè)合規(guī)改革是否具有現(xiàn)實意義?
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視依法平等保護各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán),要求完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境,大力支持企業(yè)發(fā)展壯大。最高檢黨組深入學習領(lǐng)會習近平總書記重要講話精神,深刻認識到,面對顯著增多的國際國內(nèi)風險挑戰(zhàn)和嚴峻復(fù)雜的經(jīng)濟發(fā)展外部環(huán)境,保企業(yè)就是穩(wěn)就業(yè)保民生,這不只是經(jīng)濟問題,更是政治問題。最高檢持續(xù)做實對各類市場主體的同等司法保護,2018年發(fā)布11項具體檢察政策,明確對企業(yè)負責人涉經(jīng)營類犯罪依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出適用緩刑建議。為防止“一寬了之”,2020年以來積極探索涉案企業(yè)合規(guī)改革試點工作:擬依法不捕、不訴的,督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾、落實合規(guī)整改,做實既“厚愛”又“嚴管”。為力防“整改不實”,探索創(chuàng)新涉案企業(yè)合規(guī)監(jiān)管機制,會同全國工商聯(lián)等部門建立并落實涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制,凝聚廣泛共識與合力。
改革初期,有個別學者持懷疑態(tài)度。比如,有觀點認為,我國大量中國民營企業(yè)深度依賴企業(yè)家個人魅力,有時候雖合規(guī)體系完善,但也很難擋得住老板的“一意孤行”。有觀點認為,各行業(yè)各領(lǐng)域要求不同,企業(yè)組織規(guī)模不同,合規(guī)整改標準是否有效、整改監(jiān)管與評價能否公正等,都帶有相當?shù)牟淮_定性,相關(guān)改革難以取得較大成就。
隨著改革實踐深化,理論界基本上形成共識,對涉案企業(yè)合規(guī)改革的重要意義給予高度評價,從不同角度論述了改革的重大政治、法治和實踐意義。理論界與實務(wù)界普遍認同,為了避免現(xiàn)實中類似“辦了一個案件,垮掉一個企業(yè)”的現(xiàn)象,有必要引入刑事合規(guī)機制。有學者指出,通過建立刑事合規(guī)制度,推動企業(yè)建立刑事合規(guī)計劃,能夠直接抑制民營企業(yè)犯罪,節(jié)約相關(guān)司法資源,更好地在懲罰犯罪的前提下保障民營企業(yè)生存。有學者綜合改革實證研究強調(diào),企業(yè)合規(guī)不僅有利于預(yù)防犯罪,而且有利于調(diào)查和懲罰犯罪;企業(yè)合規(guī)建設(shè)也有利于企業(yè)改過自新、合規(guī)經(jīng)營,更好地承擔社會責任。
黨的二十大報告強調(diào),堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度,堅持“兩個毫不動搖”;優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境,依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益,促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。實踐充分證明,涉案企業(yè)合規(guī)改革以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng),全面貫徹習近平法治思想,以改進司法辦案為切入點,體現(xiàn)對市場主體的真嚴管、真厚愛,對于立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要的政治意義;以推動源頭治理為立足點,將少捕慎訴慎押刑事司法政策在涉企犯罪領(lǐng)域落實落地,既促進涉案企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營,也警示潛在缺乏規(guī)制約束的企業(yè)遵紀守法發(fā)展,對于推進法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)具有重要的法治意義;有利于服務(wù)企業(yè)“走出去”,有利于為中國企業(yè)開展對外貿(mào)易、境外投資、對外承包工程等相關(guān)業(yè)務(wù)提供制度支撐,對于依法保障更高水平對外開放具有重要的實踐意義。
爭議點二:如果對涉罪企業(yè)作出不起訴的決定,會不會成為企業(yè)逃罪脫罪的借口,導(dǎo)致司法不公,影響公平正義?
開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點,直接的目的是:防止不當辦一個案件,垮掉一個企業(yè);更高的目標是:通過辦好每一個案件,積極營造法治化營商環(huán)境,促進企業(yè)規(guī)范發(fā)展。有學者提出疑問,如果以企業(yè)合規(guī)作為量刑參考,對涉案企業(yè)作出不起訴的決定,會不會造成對企業(yè)犯罪的特別待遇,影響社會穩(wěn)定。有學者擔憂,對涉案企業(yè)不起訴,不再作為犯罪處理,被害人的要求可能得不到落實,權(quán)利的保護與保障難以平衡,進而導(dǎo)致司法的正義難以伸張。
首先,改革試點工作目的是督促涉案企業(yè)“真整改”“真合規(guī)”,企業(yè)合規(guī)整改不是走過場的“紙面合規(guī)”、可改可不改的“軟約束”,更不是涉案企業(yè)無條件“免罰金牌”。截至2022年12月,67家企業(yè)未通過監(jiān)督評估,企業(yè)或企業(yè)負責人被依法起訴追究刑事責任。比如,湖北隨州辦理的某礦業(yè)公司及其負責人非法占用農(nóng)用地案件,第三方組織針對涉案企業(yè)申請合規(guī)監(jiān)管動機不純、認罪不實、整改不主動不到位等情況,綜合給出合規(guī)考察結(jié)果為“不合格”,檢察機關(guān)據(jù)此依法提起公訴,堅決防止整改效果不好的企業(yè)通過合規(guī)逃避刑事制裁。
其次,改革試點工作提升了涉企案件的辦理質(zhì)效。總體來看,各地能夠準確把握改革內(nèi)涵,將推進涉案企業(yè)合規(guī)改革與貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策、落實認罪認罰從寬制度有機結(jié)合,同步銜接推進涉企“掛案”清理,加強檢察聽證,推動行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接,確保了辦案政治效果、社會效果、法律效果有機統(tǒng)一。比如,上海一公司涉嫌非法獲取計算機信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)罪,檢察機關(guān)對其適用企業(yè)合規(guī)作出從寬處理。該公司通過扎實開展合規(guī)改革,實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展,員工人數(shù)比2020年底增加400余人,2021年度營收2億余元,納稅總額1700余萬元。
再次,改革試點工作有利于從源頭上防治企業(yè)違法犯罪,推動訴源治理。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,我國刑事案件發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,嚴重暴力犯罪下降,但單位犯罪持續(xù)增長。從發(fā)案原因看,主要集中在為了單位利益虛開增值稅專用發(fā)票或者非法占用農(nóng)用地、非法吸收公眾存款、單位行賄、走私等。合規(guī)改革試點,集末端處理與前端治理于一體,有利于促進司法、執(zhí)法、行業(yè)監(jiān)管部門形成合力,綜合運用民事、行政、經(jīng)濟、刑事等手段,共同做好企業(yè)違法犯罪訴源治理工作,促進提升國家治理效能。2017年至2020年全國檢察機關(guān)起訴單位犯罪呈逐年遞增態(tài)勢,2021年明顯下降,合規(guī)改革在預(yù)防企業(yè)再犯風險,警示教育相關(guān)單位,促進企業(yè)合規(guī)建設(shè)等方面的治理成效不斷凸顯。
因此,有專家認為,刑罰適用的目的不僅要懲治企業(yè)犯罪,更多的是糾正其違法行為,以堵塞其管理上的漏洞,防范其再犯。有學者指出,在改革試點推動下,企業(yè)通過理性犯罪選擇,事實上減少了企業(yè)違法犯罪行為、削弱了其社會危害性、減輕了對市場整體運行的負面影響,有助于實現(xiàn)公正與效率的有機統(tǒng)一。
爭議點三:改革適用的犯罪主體既包括涉案企業(yè),也包括涉案企業(yè)家,
是否意味著“放過企業(yè),也放過企業(yè)家”,或者“給企業(yè)減壓,給企業(yè)家松綁”?
西方企業(yè)合規(guī)的理念是“放過企業(yè)但嚴懲責任人”,我國涉企合規(guī)是否也要借鑒這一做法,“放過企業(yè)但嚴懲責任人”,或者既放過企業(yè),也放過企業(yè)家,“給企業(yè)減壓,給企業(yè)家松綁”?對此,學界爭議不斷,社會公眾也有顧慮。
涉案企業(yè)合規(guī)改革從中國國情出發(fā),實事求是,因地制宜,不是根據(jù)犯罪主體來區(qū)分寬或嚴,而是從案件具體情況和責任輕重的角度,緊密結(jié)合認罪認罰從寬制度,全面貫徹寬嚴相濟刑事政策,真正做到當寬則寬、該嚴則嚴。一方面,對于構(gòu)成犯罪的涉案企業(yè)責任人依法予以懲處。比如,江蘇一提供虛假證明文件案,檢察機關(guān)鑒于兩名責任人嚴重違反職業(yè)道德、違法出具證明文件,造成國家經(jīng)濟損失巨大,對兩名責任人依法提起公訴,嚴肅懲治違法犯罪行為。另一方面,依法能動履職,切實找準案件背后反映的行業(yè)監(jiān)管漏洞和社會治理問題,加強與行政主管部門溝通,通過制發(fā)檢察建議等方式,防范相關(guān)案件反復(fù)發(fā)生,促進從個案合規(guī)提升為行業(yè)合規(guī),努力實現(xiàn)“辦理一起案件、扶助一批企業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)”,促進系統(tǒng)治理、訴源治理。比如,福建省一串通投標案,檢察機關(guān)通過調(diào)查走訪研判發(fā)案原因,查找經(jīng)營風險和管理漏洞,以“合規(guī)告知書+檢察建議書”形式提出整改建議,X公司積極開展招投標領(lǐng)域合規(guī)整改,整改后,公司對參與投標的13個項目均進行合規(guī)審核,最終中標2個項目,金額100多萬元。兩年以來,貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的改革實踐,為建立企業(yè)合規(guī)特別訴訟程序或者合規(guī)附條件不起訴制度,深化涉企案件繁簡分流提供了實證支撐,得到了廣泛支持。
因此,有學者指出,合規(guī)不起訴不能僅僅適用于涉案企業(yè),而且還可以擴大適用于涉嫌犯罪的民營企業(yè)家。有學者指出,在適用合規(guī)不起訴上,要將企業(yè)與自然人加以區(qū)分,對責任人是否符合不起訴的條件進行單獨評價,讓刑事處罰精準有效。
爭議點四:企業(yè)合規(guī)計劃實施、合規(guī)整改的有效性由誰來監(jiān)管?
改革探索中,有觀點建議,可以借鑒美、英等國家設(shè)立獨立監(jiān)管人的方式,指定律所或者律師、專家學者作為監(jiān)管人監(jiān)督合規(guī)整改。有觀點主張,應(yīng)當由行政機關(guān)監(jiān)督考察。也有觀點建議,由檢察機關(guān)牽頭聯(lián)合行政機關(guān)、律所等中介組織進行監(jiān)督考察。
在前期改革試點中,試點單位分別就上述做法進行了有益嘗試。實踐表明,對涉案企業(yè)合規(guī)承諾和合規(guī)整改開展監(jiān)督評估,涉及司法、執(zhí)法、行業(yè)監(jiān)管等多方面、多領(lǐng)域,只有聯(lián)合各相關(guān)部門、專業(yè)組織共同開展,真正做到客觀、中立、專業(yè)、公正,才能實現(xiàn)最佳的司法辦案效果。在總結(jié)前期改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,2021年6月,最高檢會同司法部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國務(wù)院國資委、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、中國貿(mào)促會、全國工商聯(lián)等8部門制定發(fā)布《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),此后又接續(xù)制定實施細則、專業(yè)人員選任管理辦法、合規(guī)建設(shè)審查評估辦法等相關(guān)配套文件。2021年9月,國家層面第三方機制管委會正式成立,并組建第三方機制專業(yè)人員庫。各地同步推進第三方機制建設(shè),截至2022年12月底,全國共建立32個省級管委會、319個地市級管委會、1457個縣區(qū)級管委會,共有成員單位18000余家。以“檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強化監(jiān)督”為特征,具有鮮明中國特色的第三方監(jiān)督評估機制已初步建立并實質(zhì)化、專業(yè)化運行,得到了廣泛認可與支持。
有學者指出,合規(guī)試點改革、第三方監(jiān)管評估機制是一項集末端處理與前端治理于一體的機制創(chuàng)新,對涉案企業(yè)進行“司法科學診療”,讓“帶病”企業(yè)經(jīng)過合規(guī)建設(shè)實現(xiàn)“司法康復(fù)”,重新煥發(fā)經(jīng)營活力。這對深化企業(yè)犯罪訴源治理,更好地助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。有觀點強調(diào),由檢察機關(guān)、行政機關(guān)等共同參與涉案企業(yè)合規(guī)監(jiān)管,既能夠集合三大傳統(tǒng)合規(guī)監(jiān)管模式的獨特優(yōu)勢,又能夠規(guī)避獨立監(jiān)管人中立性和權(quán)威性不足、行政機關(guān)監(jiān)管缺乏動力等缺陷,該制度模式一經(jīng)確立迅速向全國推開,成為企業(yè)合規(guī)案件辦理的新常態(tài)。
爭議點五:涉案企業(yè)合規(guī)改革是否可以適用所有涉企案件類型?
涉案企業(yè)合規(guī)改革適用的案件類型,包括公司、企業(yè)等市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動涉及的各類犯罪案件,既包括公司、企業(yè)等實施的單位犯罪案件,也包括公司、企業(yè)實際控制人、經(jīng)營管理人員、關(guān)鍵技術(shù)人員等實施的與生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的犯罪案件。根據(jù)《指導(dǎo)意見》,適用的企業(yè)范圍,無論是民營企業(yè)還是國有企業(yè),無論是中小微企業(yè)還是上市公司,只要涉案企業(yè)認罪認罰,能夠正常生產(chǎn)經(jīng)營、承諾建立或者完善企業(yè)合規(guī)制度、具備啟動第三方機制的基本條件,自愿適用的,都可以適用第三方機制。有的意見認為,中小微企業(yè)往往員工數(shù)量較少,有些帶有家族化經(jīng)營特征,企業(yè)既沒有建立基本的公司治理體系,也不具有建立合規(guī)管理體系的組織和資源條件,即便形式上建立了合規(guī)管理體系,也難以使其得到有效的運行,容易導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)“走過場”。也有意見認為,中小企業(yè)面臨的主要問題是生存,如果用刑法手段強制要求企業(yè)必須建立合規(guī)計劃,這對于那些本來就融資困難、資金周轉(zhuǎn)不暢的中小企業(yè)來說無疑是雪上加霜。也有學者認為,合規(guī)改革中,不起訴對象應(yīng)限定為涉罪單位成員3年以下有期徒刑的犯罪。
2022年4月全國范圍全面推開改革試點以來,各地認真落實最高檢的改革工作部署要求,堅持依法能用盡用,法定刑三年以上案件及適用認罪認罰從寬制度提出輕緩量刑建議的案件所占比例逐步上升。最高檢發(fā)布的第四批涉企企業(yè)合規(guī)典型案例中,江蘇F公司、嚴某某、王某某提供虛假證明文件案,涉案單位為小微企業(yè),在治理模式、業(yè)務(wù)規(guī)模、員工數(shù)量、資金能力、風險防范等方面與大中型企業(yè)存在顯著差異。檢察機關(guān)結(jié)合小微企業(yè)的自身特點,在保證合規(guī)計劃制定、實施、驗收評估等基本環(huán)節(jié)的同時,簡化合規(guī)審查、評估、監(jiān)管等程序,通過簡化程序、降低合規(guī)成本、制定與大中型企業(yè)不同的監(jiān)管標準等簡式合規(guī)管理,激發(fā)小微企業(yè)做實合規(guī)的積極性。山東濰坊X公司、張某某污染環(huán)境案中,涉案企業(yè)為中外合資企業(yè),檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉案公司所屬集團公司曾獲得全球公認的企業(yè)社會責任權(quán)威評價機構(gòu)評級金牌,但在中國本土化進程中卻遇到了挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)與第三方監(jiān)督評估組織協(xié)助涉案公司結(jié)合我國法律分析本地常見違規(guī)情況,識別可能導(dǎo)致企業(yè)刑事責任的風險點,建議在類似重大決策層面,應(yīng)將個人責任與集體決策相結(jié)合,幫助企業(yè)完成制度落地。涉案公司所屬集團公司以點帶面,主動將集團公司在中國的其他十余家企業(yè)均進行了內(nèi)部合規(guī)整改,設(shè)立了風險監(jiān)控與處理機制,真正實現(xiàn)了集團企業(yè)全面合規(guī),保證了集團企業(yè)在中國的可持續(xù)發(fā)展。安徽C公司、蔡某某等人濫伐林木、非法占用農(nóng)用地案中,涉案企業(yè)為外商獨資企業(yè),雖有強烈的合規(guī)整改意愿,但因生態(tài)治理難度大、投入高,案發(fā)地的恢復(fù)治理工作起初未能及時跟進。針對這一情況,檢察機關(guān)商上級外資集團公司直接派遣合規(guī)團隊介入,督促涉案企業(yè)建立用林用地風險防控體系及處理機制,推動出臺合規(guī)建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度,幫助涉案企業(yè)和員工樹立合規(guī)意識,筑牢綠色可持續(xù)發(fā)展理念,切實做好企業(yè)合規(guī)“后半篇文章”。
有學者指出,鑒于我國的特殊國情和企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,企業(yè)合規(guī)整改的對象當然不限于大型企業(yè),更不能局限于小微企業(yè)。企業(yè)合規(guī)改革避免了“抓一個人垮掉一個企業(yè)”的局面,與適用現(xiàn)有的認罪認罰制度一樣,具有充分的司法正當性,更具有必要性和政治意義。
爭議點六:對涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制啟動和運行,由檢察機關(guān)主導(dǎo)是否合適?
第三方監(jiān)督評估機制實質(zhì)化運行,得到各方面的廣泛認可。同時,對涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制啟動和運行,由檢察機關(guān)主導(dǎo)是否合適,也存在爭議。有觀點認為,檢察機關(guān)作為合規(guī)不起訴的主導(dǎo)機關(guān),由其負責推進第三方監(jiān)督評估機制及合規(guī)監(jiān)管員的選任,有助于提高涉案企業(yè)合規(guī)整改的積極性和有效性。但也有觀點認為,行政機關(guān)在監(jiān)管過程中能夠保持較高的獨立性和專業(yè)性,由其主導(dǎo)第三方監(jiān)督評估機制及合規(guī)監(jiān)管員的選任,可以充分利用其行政資源,強化監(jiān)管力度,有利于從源頭治理企業(yè)的違法違規(guī)問題。
《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,負責辦理案件的檢察機關(guān)對第三方組織組成人員名單、涉案企業(yè)合規(guī)計劃、定期書面報告以及第三方組織合規(guī)考察書面報告負有審查職責,必要時還可以開展調(diào)查核實工作。檢察機關(guān)主導(dǎo)第三方機制啟動、運行等工作,這是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督工作的法定責任,更是確保第三方機制專業(yè)化實質(zhì)化的責任擔當。各地改革試點中,檢察機關(guān)嚴把第三方機制的啟動關(guān),依職權(quán)或依申請啟動第三方機制時,嚴格審查是否符合企業(yè)合規(guī)試點及第三方機制的適用條件,防止對不符合適用條件的涉企案件啟動合規(guī)監(jiān)管。嚴把第三方組織人員的選任關(guān),認真審查第三方機制管委會選任的第三方專業(yè)人員名單,認為明顯不適當?shù)?及時向第三方機制管委會提出意見建議,作出調(diào)整。嚴把合規(guī)計劃審查關(guān)。支持、協(xié)助第三方組織做好前期準備工作,協(xié)助其深入了解企業(yè)涉案情況,突出問題導(dǎo)向,確定涉案企業(yè)合規(guī)計劃,并依法對涉案企業(yè)合規(guī)計劃執(zhí)行、第三方組織合規(guī)考察書面報告等審查提出意見,必要時及時開展調(diào)查核實工作,確保整改實效。目前,第三方監(jiān)督評估機制運行取得的實效,充分證明了檢察主導(dǎo)職責的必要性與重要性。
有學者強調(diào),對于合規(guī)監(jiān)管人的監(jiān)督指導(dǎo)工作,檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。有學者建議,由最高檢主導(dǎo)制定統(tǒng)一的有效合規(guī)計劃指南,行政監(jiān)管部門則負責制定具體的行業(yè)合規(guī)構(gòu)建標準。如何更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在第三方監(jiān)督評估機制啟動、運行及專業(yè)人員的選任等方面的審查職能,成為理論界與實務(wù)界推進企業(yè)合規(guī)改革的重點課題。
爭議點七:第三方監(jiān)督評估機制能否實質(zhì)化運行,第三方組織能否實現(xiàn)專業(yè)權(quán)威?
在涉案企業(yè)合規(guī)改革推進中,理論界與實務(wù)界一致指出,對涉案企業(yè)合規(guī)承諾、整改進行客觀、公正、有效的監(jiān)督評估,是改革試點中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。如何在檢察主導(dǎo)的基礎(chǔ)上保障各方參與、客觀中立,保障第三方監(jiān)督評估機制實質(zhì)化運行,成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的重要課題。有觀點擔憂,在檢察主導(dǎo)下第三方機制成員單位將有被“虛化”的危險,行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會的專門化專業(yè)化監(jiān)督評估難以充分保障。有觀點認為,由于缺乏有力的組織、經(jīng)費保障,第三方機制管委會、專業(yè)人員管理將成為“水中撈月”,形同虛設(shè)。
最高檢反復(fù)強調(diào),推進涉案企業(yè)合規(guī)改革,必須緊緊依靠第三方機制,做好“后半篇文章”。各地檢察機關(guān)主動會同工商聯(lián)、相關(guān)執(zhí)法司法機關(guān),加快組建省級以下第三方機制管委會和省級、地市級專業(yè)人員庫,健全第三方機制管委會聯(lián)席會議、辦公室以及聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)系人等各項制度機制,助力提升第三方機制專業(yè)化規(guī)范化水平。改革實踐孕育了活力,贏得了共識。2022年6月,人力資源社會保障部、應(yīng)急管理部、海關(guān)總署、中國證監(jiān)會4部門新加入第三方機制管委會,改革的領(lǐng)域更寬,合力更強。會同全國工商聯(lián),積極探索合規(guī)經(jīng)費保障機制。聯(lián)合技術(shù)單位開發(fā)建設(shè)第三方監(jiān)督評估機制工作業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng),會同國家層面管委會十三部門共同啟動企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估信息化服務(wù)平臺,服務(wù)保障全國、省、市、縣四級第三方機制管委會網(wǎng)上工作,實現(xiàn)檢察院、管委會協(xié)同辦案。江蘇張家港研發(fā)第三方組織智能管理平臺,實現(xiàn)對第三方專業(yè)人員的分類隨機智能化抽取,為開展第三方監(jiān)督評估提供有力支撐。有學者指出,監(jiān)督評估機制管委會由檢察機關(guān)聯(lián)合多家行政主管部門共同組建,具有高度的權(quán)威性和較強的中立性。有觀點指出,第三方組織專業(yè)性很強,代表性也很廣泛,第三方機制運行做到了人盡其才、才盡其用,正在不斷調(diào)整完善,發(fā)揮著更實的作用。
爭議點八:第三方監(jiān)督評估組織能否有效防控“虛假合規(guī)”“合規(guī)腐敗”?
誰來監(jiān)督第三方組織客觀履職,如何防止第三方機制運行中形成“虛假合規(guī)”“合規(guī)腐敗”,理論界與實務(wù)界提出新的擔憂。有學者建議,在第三方監(jiān)督評估機制中設(shè)置單獨的監(jiān)察或檢察專員,確保第三方組織廉潔履職。有學者提出了不同意見,擔心會陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的“循環(huán)”。
有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督。為確保第三方監(jiān)督評估依法依規(guī)、客觀中立、權(quán)威公信,最大限度消除第三方機制可能產(chǎn)生的尋租空間,《指導(dǎo)意見》及實施辦法等規(guī)范性文件明確規(guī)定了第三方專業(yè)人員利益回避等監(jiān)督制度,以確保改革試點取得實效。一方面,嚴格組成人員回避制度。在履行第三方監(jiān)督評估職責結(jié)束后兩年以內(nèi),第三方組織組成人員及其所在中介組織不得接受涉案企業(yè)、人員或者其他有利益關(guān)系的單位、人員的業(yè)務(wù)。由《指導(dǎo)意見》的“一年”延長至《實施細則》的“二年”,進一步扎緊了防控“虛假整改”“合規(guī)腐敗”的制度籠子。另一方面,不斷加強“巡回檢查”“飛行監(jiān)管”等監(jiān)管方式創(chuàng)新。比如,山東一串通投標案中,第三方機制管委會選取6名熟悉企業(yè)經(jīng)營和法律知識的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員組成巡回檢查小組,探索建立“飛行監(jiān)管”機制。巡回檢查小組和辦案檢察官通過不預(yù)先告知的方式,深入到兩個企業(yè)進行實地座談,現(xiàn)場抽查涉案企業(yè)近期中標的招標項目,對第三方組織履職情況以及企業(yè)合規(guī)整改情況進行“飛行監(jiān)管”。
綜合改革實踐,有觀點指出,利益回避制度不斷扎緊,為合規(guī)整改涂上了“防腐劑”。有學者認識到,有效合規(guī)應(yīng)當是一種檢察機關(guān)主導(dǎo)、協(xié)同多方,構(gòu)建常規(guī)檢查方法、飛行檢查、訪談問卷、免疫測試等多元化的檢測模型,這一模型不僅科學,且充滿活力。
爭議點九:涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)以全面合規(guī)為目標,還是以專項合規(guī)為重點基本思路?
為了避免企業(yè)合規(guī)淪為純粹的紙面計劃,成為企業(yè)逃脫責任的借口,合規(guī)的有效性勢必成為企業(yè)合規(guī)的核心問題。有觀點認為,合規(guī)整改的最終目標在于確保企業(yè)預(yù)防再次發(fā)生類似的犯罪行為,要建立一種保障企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營的管理制度和企業(yè)文化。有觀點認為,合規(guī)整改要建立一種整體的、全面的和長遠的預(yù)防犯罪機制,引入有針對性的專項合規(guī)管理體系。
《指導(dǎo)意見》和《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評估和審查辦法(試行)》及其配套文件明確,涉案企業(yè)提交的合規(guī)計劃,應(yīng)當以專項合規(guī)為重點,全面合規(guī)為目標,主要針對與企業(yè)涉嫌犯罪有密切聯(lián)系的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人員管理等方面存在的問題,制定可行的專項合規(guī)管理規(guī)范,構(gòu)建有效的合規(guī)組織體系,完善相關(guān)業(yè)務(wù)管理流程,健全合規(guī)風險防范報告機制,彌補企業(yè)制度建設(shè)和監(jiān)督管理漏洞,從源頭防止再次發(fā)生相同或類似違法犯罪。同時,最高檢強調(diào),合規(guī)計劃首先要“量身定制”“有的放矢”,找準涉案問題,立足標本兼治,“因罪施救”“因案明規(guī)”,力求務(wù)實、精準、管用,做到有針對性、操作性。立足改革實踐,最高檢下發(fā)了4批20件企業(yè)合規(guī)典型案例,編發(fā)一系列改革試點參考文件,包括具有典型性和代表性的10個涉案企業(yè)合規(guī)計劃和相關(guān)制度、6種企業(yè)合規(guī)制度,以及針對6類常見合規(guī)風險,明確專項合規(guī)計劃的主要內(nèi)容和有效性評估的重點。改革的實踐促進理論深化,以全面合規(guī)為目標,以專項合規(guī)為重點成為普遍共識。
有學者主張,有效合規(guī)整改需引入“專項合規(guī)管理體系”,合規(guī)體系建設(shè)要注重“有針對性”和“專門性”。有觀點強調(diào),由專項合規(guī)計劃的有效性,推動實現(xiàn)合規(guī)制度體系建設(shè),實現(xiàn)了差異化與可推廣之間的有機結(jié)合,有利于實現(xiàn)企業(yè)的自我治理。
爭議點十:涉案企業(yè)合規(guī)改革中應(yīng)否強化刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接,是否會影響行政執(zhí)法權(quán)力依法行使?
企業(yè)刑事合規(guī)風險主要在于行政犯罪領(lǐng)域,現(xiàn)實司法中,行政違法與行政犯罪也許僅是“一墻之隔”,這就意味著刑事合規(guī)治理當中,不可能由檢察機關(guān)唱獨角戲,而是需要完善其中的行刑銜接機制。如何實現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接,成為提升合規(guī)整改質(zhì)效的焦點問題。有觀點認為,在一件企業(yè)合規(guī)案件中,檢察機關(guān)往往需要對接多個行政機關(guān),很難得到行政機關(guān)的積極響應(yīng),銜接落不到實處。有觀點認為,檢察機關(guān)需要聯(lián)合相關(guān)行政監(jiān)管部門一起制定行刑合規(guī)有效銜接的專項合規(guī)整改標準,保障刑事司法與行政執(zhí)法依法落地落實。有觀點表示擔憂,認為檢察機關(guān)涉案企業(yè)合規(guī)整改標準與行政執(zhí)法標準一旦“互認”,會影響行政機關(guān)公正執(zhí)法,導(dǎo)致處罰過重,讓剛剛“救活”的企業(yè)不堪重負,又或處罰過輕,讓企業(yè)逃避應(yīng)有的懲治。
《指導(dǎo)意見》及其配套文件已經(jīng)就涉案企業(yè)合規(guī)改革中行刑銜接機制搭建起了基本框架。一是充分發(fā)揮行政執(zhí)法機關(guān)的專業(yè)性特點,有效保障生態(tài)環(huán)境、稅務(wù)、市場監(jiān)督管理等政府工作部門中具有專業(yè)知識的人員被選任確定為第三方機制專業(yè)人員,或者受第三方機制管委會邀請或者受所在單位委派參加第三方組織及其相關(guān)工作。二是明確了刑行銜接的基本要求。人民檢察院對涉案企業(yè)作出不起訴決定,認為需要給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得的,要結(jié)合合規(guī)材料,依法向有關(guān)主管機關(guān)提出檢察意見。三是針對合規(guī)整改有效性再次強調(diào)行刑雙向銜接機制。對于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評估符合有效性標準的,人民檢察院可以參考評估結(jié)論依法作出不批準逮捕、變更強制措施、不起訴的決定,提出從寬處罰的量刑建議,或者向有關(guān)主管機關(guān)提出從寬處罰、處分的檢察意見。對于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評估未達到有效性標準或者采用弄虛作假手段騙取評估結(jié)論的,人民檢察院可以依法作出批準逮捕、起訴的決定,提出從嚴處罰的量刑建議,或者向有關(guān)主管機關(guān)提出從嚴處罰、處分的檢察意見。
各地積極探索在企業(yè)合規(guī)互認中實現(xiàn)刑事司法和行政執(zhí)法有效銜接、公正運行的制度機制。比如,深圳市檢察院與深圳海關(guān)簽署會議紀要,檢察機關(guān)對走私犯罪涉案企業(yè)驗收合格后作出從寬處理的,深圳海關(guān)可以參考檢察機關(guān)書面意見,根據(jù)事權(quán)范圍、案件情節(jié)依法作出從輕、減輕或免除相關(guān)行政處罰的決定。又如,山東費縣檢察院、公安局、稅務(wù)局聯(lián)合制發(fā)的《稅務(wù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》,檢察機關(guān)結(jié)合合規(guī)材料向稅務(wù)機關(guān)提出檢察意見。一系列行刑銜接機制建設(shè)實踐,取得了良好成效。
有觀點認為,對企業(yè)及其負責人不起訴并不意味著不處罰,檢察機關(guān)在作出不起訴決定時可以建議市場監(jiān)管、銀行、稅務(wù)等機關(guān)對企業(yè)違規(guī)行為進行處罰。有觀點強調(diào),涉案企業(yè)合規(guī)改革中的行刑銜接,有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法機關(guān)以及第三方獨立機構(gòu)的專業(yè)性特點,實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法主體職能的優(yōu)勢互補。
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