[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱14361次
一般使用：任何人于符合公物使用目的的范圍內(nèi)，不經(jīng)特別許可都可使用，如：道路是供公眾通行之用的，無須許可手續(xù)，任何人均可使用。
特殊使用：對公物的使用會妨礙公物原來設置的目的，或使用超出公物通常的使用程度，則需征得行政主權(quán)的許可。如在公共道路兩旁擺攤做生意，必須經(jīng)過相關(guān)行政機關(guān)的特別許可。
四 公物管理及其法理基礎
所謂公物管理，是指為使公物能合于使用目的，發(fā)揮通常效用，公物主管機關(guān)對公物進行的管理、修繕和維護。
有關(guān)公物管理權(quán)的法律性質(zhì)學說有“無主物說”、“國庫說”、“特殊所有權(quán)說”、“公所有權(quán)說”及“私所有權(quán)說”等。但我國學者范揚認為“公所有權(quán)說”或“私所有權(quán)說”之見解，究竟以哪個為最正當，要就法規(guī)解釋及其物的性質(zhì)來決定。10史尚寬先生認為公物所有權(quán)之管理，其法律性質(zhì)雖有爭論，然在制定具體制度時，應考慮特定之物所具有的政治、經(jīng)濟及社會的意義，使之符合于其目的而規(guī)定。11日本學者田中認為，公物管理權(quán)是指行政主體為實現(xiàn)公物本來的功能而供于公共用或者公用的目的，而對公物擁有的特殊的概括性的權(quán)能。原龍之助認為，公物的概念實著眼于“由行政主體直接供公共的目的使用”，然該物的所有權(quán)究竟為國有、公有或私有，則在所不問。顯然，公物的管理權(quán)理論實際上已經(jīng)走出了所有權(quán)性質(zhì)之爭，而轉(zhuǎn)向了從重視功能意義的角度去觀察這一問題。
公物管理存在一些基本規(guī)則，受民法、行政法等的約束。
第一，公物原則上不得融通。
民法學上，以物能否流通，能在何種范圍內(nèi)流通為標準將物分為流通物、限制流通物和禁止流通物。12公物的本質(zhì)屬性在于提供公用，原則上它的融通是受到嚴格限制的。如《伊朗民法典》第25條規(guī)定：“為公共利益而使用的下列財產(chǎn)，如橋梁、商場、旅店、水庫、學校以及公眾可自由出入的場所，任何私人不得侵占。以上規(guī)定同樣適用于公用的人造地下水道和水井。”“為公共服務或福利之用的政府財產(chǎn)，如防御工程、堡壘、壕溝、軍事土地工程、兵工廠、武器、儲備、軍艦、政府的建筑物及其設備、電話線、博物館、公共圖書館、有歷史意義的紀念碑及其類似物。簡而言之，無論是動產(chǎn)還是不動產(chǎn)，只要是為公共事務或國家利益而由政府使用的財產(chǎn)，都不能為私人所有�！�
但是由公物的公共目的所決定，公物所有權(quán)已經(jīng)不是民法意義上的所有權(quán)。奧里烏曾經(jīng)指出：“如果說公物是所有權(quán)標的，那么這種所有權(quán)盡管具有財產(chǎn)屬性，卻不得保留私產(chǎn)的全部指點，這是一種必須依賴于國家力量的行政所有權(quán)；它的特點是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務格其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出發(fā)的情況下，才可以改變其設定的用途。”13因此，公物的融通原則上受到限制，但在特殊情形下倘若不影響公物的公共使用，所有權(quán)轉(zhuǎn)移法律并來禁止。
同樣道理，基于公物的公共同性，原則上也不得對公物采取扣押、拍賣等強制執(zhí)行行為。但是正如公物的不得融通性是相對的一樣，不得被強制執(zhí)行也是相對的。如縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公法人所有公有物，因負債而拍賣，債權(quán)人取得后不變更其原來公用目的，并未被法律所禁止。
第二，公物要受到相鄰關(guān)系的限制。
公物的相鄰關(guān)系是指公物和私人不動產(chǎn)毗連而產(chǎn)生的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系包括兩個方面：①私人不動產(chǎn)為公物負擔的義務，包括民法上的相鄰關(guān)系義務和行政法規(guī)定的行政役權(quán)。公物相鄰關(guān)系適用民法只是極少部分，只有在不妨礙公物的公共使用使命時才可適用。絕大多數(shù)公物相鄰關(guān)系主要是行政法規(guī)定的行政役權(quán)。所謂行政役權(quán)是指由法律規(guī)定的，為了公物利益而對毗連的不動產(chǎn)規(guī)定的特別義務，對行政主體而言則稱為行政役權(quán)。這些特別義務既可以是作為，也可以是不作為。例如，我國《電力法》第52條和第53條的規(guī)定，15《公路法》第47條第1款等的規(guī)定。16 ②公物為私人鄰地不動產(chǎn)所負擔的義務，主要是公共道路對沿途不動產(chǎn)所有者或使用者所負擔的義務，于私人稱為道路便利權(quán)。這種義務范圍極窄，僅限于公共道路、海洋等。其內(nèi)容主要是：必要通行權(quán)、采光權(quán)和排水權(quán)。從行政法理上講，行政機關(guān)的行政行為侵害私人道路便利權(quán)時，受害人可向法院起訴。而當公共道路的公共使命結(jié)束之后，道路便利權(quán)便不復存在。原享受道路便利權(quán)的居民認為廢除決定違法時，可依法向法院起訴，如受到特別損害，可以請求行政主體賠償。
第三，公物使用收費要受到嚴格限制。
根據(jù)公物的一般理論，對一般使用的公物，公物管理機關(guān)只能在兩種情形下可以收費：一是為了平衡受益人和未受益人之間的利益關(guān)系；二是為了防止對公物的利用出現(xiàn)擁擠效應，而且這種收費不得以營利為目的。所收取的費用，原則上也只能用于建設更多的公物之用，而不得用于其他目的。17之所以對公物的利用采取不向利用人收費的策略，是因為采取收費的策略是低效的。為發(fā)揮公物的最大利用效益，就必須保護每個公民享有最基本的免費利用權(quán)，使公民成為公物的真正所有者。
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