[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱33927次
論我國行政問責制度的完善
傅美容
摘 要：行政問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任、改善政府管理的一種有效制度，是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)責任政府的必然要求。行政問責制的推行和完善，對于提高政府管理水平，建設(shè)責任政府，建立一套有效的權(quán)力運行和制約機制等具有重要的意義。目前，我國行政問責制建設(shè)已取得了一些明顯成效，但是從我國目前行政問責制的制度建設(shè)和實施的情況看，還存在較多的問題。分析我國行政問責制存在的問題，思考和尋求完善對策，對責任政府的構(gòu)建具有十分重大的現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞：行政問責制度；行政責任；責任政府；政府責任
近年來，我國政府秉承“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的執(zhí)政理念，積極推行行政問責制，這已成為我國社會及境外媒體高度關(guān)注并令人鼓舞的焦點話題。行政問責制最初是作為應(yīng)對公共危機的應(yīng)急措施而步入我國政治生活的，2003年“非典”期間的高官撤職，引發(fā)了一股“問責風暴”，之后，全國許多城市先后出臺并全面實施行政問責制。隨著我國政治文明的不斷向前發(fā)展，行政問責制正逐步從政府管理中的一種應(yīng)急措施變成現(xiàn)代政府管理手段。
一、行政問責制度的基本內(nèi)涵及價值理念
（一）行政問責制度的基本內(nèi)涵
行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔的職責和義務(wù)的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。[ 王莉花，張善喜：《淺析行政問責制的內(nèi)涵及其價值理念》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報》2006年第4期，第39頁。]行政問責意味著問責主體對政府機關(guān)及其公務(wù)人員的不當行政行為進行質(zhì)疑并追究責任，對不當履行職責和義務(wù)的政府首長、行政領(lǐng)導(dǎo)，乃至普通公務(wù)員實施質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀政紀處分，直至移送司法機關(guān)依法處理。它不僅要求犯錯違法要追究，而且公務(wù)員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風，甚至公眾對政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責任。行政問責制的內(nèi)涵主要包含以下幾個方面:
1.行政問責的主體，是指“由誰問”
行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統(tǒng)自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機關(guān)、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。
2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”
行政問責的客體是各級政府及其公務(wù)員，但主要是負有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責任的領(lǐng)導(dǎo)者即各級政府首長及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，以及不當履行職責和義務(wù)的公務(wù)人員。
3.行政問責的范圍，是指“問什么”
不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權(quán)的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責，問責不能僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的安全事故，對政治、社會等其他領(lǐng)域的事故也要納入問責范圍，不僅對犯錯違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節(jié)等方面也要問責�？傊�，從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都應(yīng)納入問責的范圍之內(nèi)。
4.行政問責的程序，是指“如何問”
行政問責必須依照法定程序進行，涉及質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程序要求，如問責主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時限的規(guī)定、問責人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等等。
5.行政問責的責任體系
政府機關(guān)及其公務(wù)員承擔責任有四個層面:一是政治責任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機關(guān)負責；二是行政責任，即向上級行政機關(guān)和行政相對人負責；三是道德責任，即向受害者和公眾負責；四是法律責任，即向相關(guān)法律規(guī)范負責，承擔法律制裁后果。
6.行政問責的后果
行政問責的后果是政府及其公務(wù)人員承擔相應(yīng)否定性制裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。總之，行政問責制作為系統(tǒng)化的政府治理規(guī)范，明確權(quán)力、界定責任、健全程序和經(jīng)�；�、制度化的追究責任是其核心內(nèi)容。需要強調(diào)的是，行政問責制是有效實現(xiàn)政府責任，建立和完善責任政府，實現(xiàn)依法治理，進而構(gòu)建和諧社會的必由之路、理性選擇。
（二）行政問責制度的價值理念
行政問責制度是在政治學(xué)、公共行政學(xué)以及法學(xué)等諸學(xué)科的理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種新的責任追究制度，它有其內(nèi)在的價值理念。
首先，行政問責制的基本價值理念是政府及其公務(wù)員對人民負責，構(gòu)建服務(wù)政府，即實現(xiàn)“對上負責”到“對下負責”的轉(zhuǎn)變。行政問責制的全部正當性在于“權(quán)為民所授”。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家權(quán)力的本源在于人民。政府及其公務(wù)員必須處于人民的監(jiān)督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對人民負責。行政問責制作為一種控制行政權(quán)力濫用和擴張的民主訴求和政治制度，其產(chǎn)生便是這種理念的邏輯結(jié)果。
其次，行政問責制的核心價值理念是政府及其公務(wù)員承擔責任，構(gòu)建責任政府。從實質(zhì)意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質(zhì)上也是責任政府。權(quán)力和責任是行政系統(tǒng)中兩個最基本的概念。承擔責任，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的首要品質(zhì)，也是當代政府一個非常明顯的特征。對于政府及其公務(wù)員來說，責任是第一位的，權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責的手段，責任才是其真正屬性。責任政府意味著政府及其公務(wù)員應(yīng)積極地對立法機關(guān)及其制定的法律負責，很好地回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)民眾的正當要求，負責任地行使權(quán)力。只有對民眾負責且權(quán)力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府理念之下，行政責任與行政權(quán)力是對等的、平衡的，政府及其公務(wù)員行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任。而行政問責制秉承“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權(quán)力與行政責任之間的一致性，其實質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的行為，也將著力強化“無功便是過”的新為官之道�？梢姡姓䥺栘熤普乾F(xiàn)階段構(gòu)建責任政府的關(guān)鍵和題中之義。
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