[ 劉建昆 ]——(2010-4-21) / 已閱5705次
多元化管理動(dòng)因之下的泊車執(zhí)法分工之惑
劉建昆
我國(guó)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”引起較大爭(zhēng)議的，除了城管集中工商部門(mén)取締攤販，莫過(guò)于處罰違規(guī)泊車。杭州最近的一份文件指出“有關(guān)城管管理人行道停車的權(quán)威問(wèn)題“，”由于總體上停車位缺少，停車緊張，群眾對(duì)城管開(kāi)展的人行道違停執(zhí)法不理解、不支持，社會(huì)認(rèn)同低。”更有甚者，�？谑袑⑷康缆吠＼嚨膱�(zhí)法授權(quán)集中由城管執(zhí)法。
城管是從原有城市公物主管機(jī)關(guān)（各地建設(shè)局）分化出來(lái)的公物警察權(quán)執(zhí)法者，其職責(zé)主要是以行政權(quán)力保護(hù)包括市區(qū)道路在內(nèi)的城市公物的本體安全及其利用秩序。就交通警察而言，歷史上是從交通行政機(jī)關(guān)分化合并出來(lái)的一個(gè)警種，而各地交通局，則是公物法上道路公物另一個(gè)公物行政主管機(jī)關(guān)。這種歷史，表明城市（市區(qū)）道路與公路雖有管理上的差別，但是其法律地位以及公物管理權(quán)、公物警察權(quán)，本質(zhì)上是同質(zhì)的，在職權(quán)行使過(guò)程中因而不可避免的出現(xiàn)較差和重疊。
在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，有關(guān)占據(jù)道路泊車的執(zhí)法權(quán)歸于交通警察。臺(tái)北市警察局一份文件提出所謂“路霸”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有形路霸是：1．行為人以”盆景、破椅子、拒馬、鐵鏈”等可移動(dòng)物品或搭置活動(dòng)車棚，將該路段長(zhǎng)時(shí)間占為己用作停車位，并妨害政府對(duì)該路段之支配權(quán)（提供公用停車位供大眾免費(fèi)停車之用）。2．賣(mài)車、洗車、修車業(yè)者占用道路為工作場(chǎng)所或違規(guī)停放待售、待修、待洗車輛。3．車輛違規(guī)裝置廣告看板長(zhǎng)期占用道路或停車位。4．以固定之障礙物占用道路。5．利用道路堆積放置活動(dòng)廣告物、拒馬、欄桿、桌椅、花盆及其他廢棄物占為營(yíng)業(yè)處所或供自己停車之用。另有無(wú)形路霸則指未實(shí)際放置障礙物占用，而以行動(dòng)禁止他人停車行為。上述行為在我國(guó)絕大部分屬于城管執(zhí)法事項(xiàng)，在日本，道路的“不法占據(jù)”系由地方“建設(shè)局”負(fù)責(zé)處理。
所謂路霸“系泛指以物（貨）品及障礙物占用道路，影響人車通行順暢或停車權(quán)益之行為。”可見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)違規(guī)占之道路屬于用行人道、非機(jī)動(dòng)車道或機(jī)動(dòng)車及其可能出現(xiàn)的危害后果，未作詳盡區(qū)分，而是統(tǒng)一視為道路利用的秩序問(wèn)題。交通，是道路公物所設(shè)定的第一功能，交通安全秩序?qū)嶋H上也是一種公物利用秩序。但是實(shí)際上，各種道路的占據(jù)，其有害后果還是可以區(qū)分影響公物自身安全與影響公物利用秩序（包括安全利用），甚至二者有時(shí)候兼而有之——在違規(guī)泊車問(wèn)題上正是如此。
就我國(guó)實(shí)定法而言，其實(shí)二者還是有所側(cè)重的。我國(guó)目前的體制上，交警執(zhí)法更為側(cè)重利用者的安全利益，而城管執(zhí)法更側(cè)重于公物的自身安全利益。這就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，對(duì)違規(guī)泊車的執(zhí)法出現(xiàn)了多元化的管理動(dòng)因。多元化管理動(dòng)因，在立法上往往出現(xiàn)法條競(jìng)合的情形，在執(zhí)法上往往出現(xiàn)爭(zhēng)奪管轄權(quán)的情形。我國(guó)目前在這一問(wèn)題上的動(dòng)搖，體現(xiàn)了多元化管理動(dòng)因下的多部門(mén)職權(quán)重疊及其變遷。一方面，城市市區(qū)道路管理的公物立法極端不完善，另一方面，交通安全法規(guī)同樣沒(méi)有對(duì)二者的分工做出科學(xué)的規(guī)定。
按照臺(tái)灣學(xué)者李惠宗的研究，公物的利用秩序可以分為一般利用、依賴?yán)谩⒃S可利用、特許利用等。就泊車而言，既與公物功能的建設(shè)、定（車位劃定）和公物（含道路地下管線、附屬設(shè)施）的自身安全密切相關(guān)，另一方面又不能不考慮利用者究竟屬于依賴?yán)眠�是一般利用，更加要考慮對(duì)其他利用者的影響。這就需要立法有精細(xì)的思維，執(zhí)法中有更加精細(xì)分工，以此破解多元化管理動(dòng)因之下泊車執(zhí)法之惑。
二○一○年四月二十一日
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劉建昆
