[ 張在禎 ]——(2010-11-10) / 已閱20217次
探索金融爭議綜合調(diào)解制度 促進上海國際金融中心建設(shè)
——關(guān)于建立“上海金融調(diào)解中心”的思考
上海銀行合規(guī)部
張在禎
（2010年09月25日）
目 錄
△ 序言
一、現(xiàn)行調(diào)解體系存在的問題
二、綜合調(diào)解制度的初步設(shè)想
三、綜合調(diào)解制度的法律依據(jù)
四、綜合調(diào)解制度的監(jiān)管要求
五、綜合調(diào)解制度的時勢背景
六、綜合調(diào)解制度的運行模式
七、綜合調(diào)解制度的實施步驟
八、綜合調(diào)解制度的協(xié)議效力
九、綜合調(diào)解制度的監(jiān)管功能
十、綜合調(diào)解制度的規(guī)范建設(shè)
△ 結(jié)語
△ 序言
近幾年來，伴隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展，金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與金融消費者（客戶）之間、非金融機構(gòu)的組織及個人相互之間的金融糾紛越來越多。特別是金融機構(gòu)與金融消費者（客戶）之間的信訪投訴糾紛，牽掣了金融企業(yè)及其監(jiān)管機構(gòu)大量的人力與物力，也引起了金融監(jiān)管機構(gòu)的高度重視。筆者作為銀行業(yè)的一名法律與合規(guī)人員，在參與處理此類糾紛的過程中常想，像上海這樣要建立國際金融中心的金融重鎮(zhèn)，在如何快速解決金融糾紛問題上，應(yīng)當(dāng)率先探索一條成功之路�！秶鴦�(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》和《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心意見的實施意見》，都提到了“建立公平、公正、高效的金融糾紛審理、仲裁機制，探索建立上海金融專業(yè)法庭、仲裁機構(gòu)”事宜，但都未提及建立專門金融糾紛調(diào)解機制問題。本文擬就“探索金融爭議綜合調(diào)解制度，促進上海國際金融中心建設(shè)”這一問題，談?wù)勱P(guān)于建立“上海金融調(diào)解中心”的思考。
一、現(xiàn)行調(diào)解體系存在的問題
目前我國的調(diào)解體系，公認的主要有以下四種調(diào)解方式：一是人民調(diào)解，即民間調(diào)解，屬于訴訟外調(diào)解。村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。二是法院調(diào)解，是指人民法院對受理的民事案件、經(jīng)濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調(diào)解，是訴訟內(nèi)調(diào)解。法院調(diào)解書與判決書有同等效力。三是行政調(diào)解，又分為兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對一般民間糾紛的調(diào)解。二是國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定對某些特定民事糾紛或經(jīng)濟糾紛或勞動糾紛等進行的調(diào)解。行政調(diào)解都屬于訴訟外調(diào)解。四是仲裁調(diào)解，即仲裁機構(gòu)對受理的仲裁案件進行的調(diào)解，調(diào)解不成即行裁決，這也是訴訟外調(diào)解。我國仲裁法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法和中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則等調(diào)解規(guī)則，都規(guī)定了仲裁調(diào)解。以上四種調(diào)解方式，都可以從不同角度，對發(fā)生在上海的金融糾紛進行調(diào)解，但存在信息分散、專業(yè)性較差、指導(dǎo)管理難等問題。筆者考慮，可否組建新型的調(diào)解組織，以應(yīng)對急劇爆發(fā)的專業(yè)性較強的金融糾紛特別是金融信訪投訴糾紛？
二、綜合調(diào)解制度的初步設(shè)想
在思考新的調(diào)解組織的過程中，2010年6月30日，中國銀行業(yè)協(xié)會印發(fā)了《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機制的若干意見（試行）》，提出中國銀行業(yè)協(xié)會設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，便捷、靈活、高效、公正地解決當(dāng)事人之間的金融糾紛。筆者將其歸結(jié)為我國調(diào)解體系中的第五種調(diào)解方式，即“行業(yè)（協(xié)會）調(diào)解”。應(yīng)該說，這是中國銀行界有志之士的一項創(chuàng)舉。該調(diào)解方式的專業(yè)性、行業(yè)性都很強，在某種程度上可以解決前述金融糾紛的調(diào)解問題，但在屬地化管理、受理糾紛范圍、調(diào)解人員篩選范圍、金融消費客戶的感覺、因地域問題帶來的效率等方面，尚存一些無法克服的問題。筆者建議，可否探索由上海金融監(jiān)管機構(gòu)（作為金融行業(yè)監(jiān)管代表）、上海市金融服務(wù)辦公室（作為地方政府管理代表）、上海金融行業(yè)協(xié)會或公會（作為金融企業(yè)代表）、上海市消費者協(xié)會（作為金融消費者即客戶代表）等機構(gòu)作為聯(lián)合“發(fā)起機構(gòu)”，由上海市律師協(xié)會、上海市法學(xué)會、上海市金融學(xué)會、上海市信訪協(xié)會、上海市心理學(xué)會等機構(gòu)作為聯(lián)合“援助機構(gòu)”，由上海市推進國際金融中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）統(tǒng)一牽頭設(shè)立“中國上海金融糾紛調(diào)解中心”，簡稱“上海金融調(diào)解中心”，專業(yè)、就近、高效、公正地調(diào)解金融爭議。筆者之所以將其稱為“綜合調(diào)解”方式，主要也是從組建機構(gòu)的多樣性而言的。
三、綜合調(diào)解制度的法律依據(jù)
要建立綜合性調(diào)解制度，遇到的第一個問題就是法律依據(jù)問題。我國《合同法》第128條規(guī)定：“當(dāng)事人可以通過和解或者調(diào)解解決合同爭議�！钡⑽疵鞔_也不可能明確此處的調(diào)解，究竟是什么性質(zhì)的組織進行的調(diào)解。而我國憲法、民事訴訟法和2010年8月28日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，也僅對“人民調(diào)解”的性質(zhì)和基本原則作了規(guī)定。《消費者權(quán)益保護法》第32條規(guī)定：“消費者協(xié)會履行的職能中，包括向消費者提供消費信息和咨詢服務(wù)、受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調(diào)查、調(diào)解�！睉�(yīng)該說，直接的、明確的關(guān)于“綜合調(diào)解制度”的單行法律到目前還沒有。只有《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》為綜合調(diào)解制度的建立預(yù)留了廣闊的空間：“充分發(fā)揮人民法院、行政機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量”；“完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設(shè)”；“人民法院鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會、社會組織、企事業(yè)單位等建立健全調(diào)解相關(guān)糾紛的職能和機制”。實事求是地說，綜合調(diào)解的協(xié)議是否具有法律效力，直接決定著綜合調(diào)解制度的生命力。而該《若干意見》作為經(jīng)中央批準的、最高司法機關(guān)發(fā)布的、具有司法解釋性質(zhì)的法規(guī)性文件，無疑具有法律規(guī)范效力。據(jù)此，綜合調(diào)解制度的設(shè)立問題已無法律障礙。
四、綜合調(diào)解制度的監(jiān)管要求
《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于加強銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2007〕215 號）要求“銀行業(yè)協(xié)會、信托業(yè)協(xié)會、財務(wù)公司協(xié)會負責(zé)相關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)的投訴處理數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和指導(dǎo)�！薄翱蛻粼谙蜚y行業(yè)金融機構(gòu)提出投訴但未獲得滿意結(jié)果的情況下，可進一步向相關(guān)行業(yè)協(xié)會乃至銀監(jiān)會投訴，行業(yè)協(xié)會應(yīng)建立并公布相應(yīng)的再投訴受理和處理機制，銀行監(jiān)管部門要加強對銀行投訴處理行為的監(jiān)督、檢查和評估。銀監(jiān)會和行業(yè)協(xié)會必要時將公開銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴的信息�！鄙虾ｃy監(jiān)局在轉(zhuǎn)發(fā)上述《通知》時要求：“深刻認識做好銀行業(yè)客戶投訴處理工作是構(gòu)建和諧社會、和諧金融的需要，是銀行業(yè)履行社會責(zé)任的需要，也是商業(yè)銀行維護自身聲譽和提升競爭力的需要。各機構(gòu)要高度重視客戶投訴處理機制的建設(shè)和完善，健全機構(gòu)，確定人員，落實職責(zé)，暢通渠道，切實提高投訴處理實效。”“銀行同業(yè)組織也要重視發(fā)揮其在參與銀行業(yè)客戶投理工作中的獨特作用，溝通內(nèi)外，聯(lián)系左右，積極配合監(jiān)管部門和銀行業(yè)機構(gòu)開展客戶投訴處理工作，促進上海銀行業(yè)機構(gòu)有序高效客戶投訴處理網(wǎng)絡(luò)的早日形成�！敝袊y監(jiān)會《商業(yè)銀行聲譽風(fēng)險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕82號）要求：“銀行業(yè)協(xié)會應(yīng)通過行業(yè)自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)及宣傳等方式維護銀行業(yè)的良好聲譽，指導(dǎo)銀行業(yè)開展聲譽風(fēng)險管理�！敝泄采虾Ｊ薪鹑诠ぷ魑瘑T會《上海金融系統(tǒng) 2010 年信訪工作要點》（滬金融工委辦〔2010〕9號）提出：“探索創(chuàng)新工作機制。積極探索金融業(yè)務(wù)投訴類信訪案件的快速處理機制，充分發(fā)揮金融同業(yè)公會、金融機構(gòu)客戶服務(wù)部門的作用，提高基層單位業(yè)務(wù)糾紛投訴處理的工作效率。研究引入律師參與金融系統(tǒng)信訪事項調(diào)解處理的途徑和辦法，增強信訪處理工作的公正性和透明度，強化依法解決信訪問題的理念。”類似行業(yè)監(jiān)管和行政管理的文件很多，都可以作為探索綜合調(diào)解制度的監(jiān)管依據(jù)。
五、綜合調(diào)解制度的時勢背景
嫌棄麻煩、厭惡糾紛，是人之常情�？蛻敉眠@一點，抓住金融機構(gòu)珍惜聲譽的特點，通過各種方式“死纏硬打”。加之金融機構(gòu)存在的內(nèi)部職責(zé)不清、推諉扯皮、敷衍了事等現(xiàn)象，如何處理因金融糾紛而引起的信訪投訴，一直是各家金融機構(gòu)最為頭痛的事。也正因如此，金融監(jiān)管機構(gòu)一直非常重視金融信訪投訴糾紛的處理�，F(xiàn)行金融糾紛處理主要有三條途徑：一是雙方協(xié)商，缺點是易出現(xiàn)客戶“鬧銀行”；二是客戶投訴請求監(jiān)管機構(gòu)處理，易被投訴人認為監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)是“父子”關(guān)系，不斷信訪；三是提起仲裁或訴至法院，時間長，成本高。而調(diào)解作為經(jīng)過第三方的排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動，有利于定分止爭、案結(jié)事了，有利于修復(fù)當(dāng)事人之間的關(guān)系，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，維護社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。各地紛紛引入醫(yī)患外第三方處理醫(yī)療糾紛，也給我們直接的借鑒與啟發(fā)。探索金融爭議綜合調(diào)解制度，對于構(gòu)建和諧社會、和諧金融、和諧國際金融中心，促進金融服務(wù)有序發(fā)展意義重大。英國金融服務(wù)局零售部負責(zé)人Vernon Everitt說過：“即使運作良好的企業(yè)，也難免發(fā)生可能導(dǎo)致投訴的錯誤或誤解�！倍坝行幚硗对V是吸引和維系客戶的重要手段。研究顯示，投訴未被妥善處理的消費者將向10個以上的人抱怨他的經(jīng)歷。此外，不滿的消費者并不一定直接向你禮貌地投訴，研究表明，每一個投訴背后還有大約25名客戶選擇保持沉默，并將其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)去其他機構(gòu)。因此，機構(gòu)善于從投訴中吸取經(jīng)驗將更能確保其產(chǎn)品和服務(wù)有生命力、貼近市場并具有竟爭力，反之則將錯失良機�！绷硗�，外國的Banking Ombudsman 的金融糾紛調(diào)解經(jīng)驗也很值得我們參考借鑒�？傊虾Ｔ诮ㄔO(shè)國際金融中心的過程中探索綜合調(diào)解制度確有現(xiàn)實意義。
六、綜合調(diào)解制度的運行模式
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