[ 韓春暉 ]——(2012-2-9) / 已閱20210次
韓春暉 中國政法大學
關鍵詞: 行政主體/內(nèi)在結(jié)構/權責一致/權利保護
內(nèi)容提要: 我國行政主體理論的反思性研究尚存局限，需要轉(zhuǎn)換研究視角來關注行政主體的內(nèi)在結(jié)構。我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構包含職權、名義與責任三個基本要素，它們之間分離與沖突的情形多樣存在，對我國行政主體理論形成重大挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)行法制中包含的基本規(guī)則對于協(xié)調(diào)與處理三個要素之間的關系，完善行政主體理論，促進我國行政法學體系的發(fā)展具有重要意義。
引言
研究視角的轉(zhuǎn)換在我國，行政主體概念是一種舶來品，它自身在理論上顯得根底淺薄，這已是一個不爭的事實。[1]為此，自上世紀90年代以來，許多學者對此問題進行了比較廣泛而深入的研究，特別是對我國行政主體概念的界定、范圍、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比較活躍，已在一定程度上達成了共識。 [2]其中，學者們普遍認同，我國行政主體責任定位存在邏輯矛盾：一方面是行政主體以外的組織或自然人承擔了行政責任；另一方面是行政主體并非真正“獨立”的賠償主體。因為行政主體作為行政訴訟的被告只有形式意義，責任的真正承受者是國家。 [3]可我們又不得不承認的另一個事實是，這類反思性研究基本上是走以外國行政主體理論為坐標“按圖索驥”的道路。 [4]即，對法國、德國、日本行政主體理論進行引入，與我國行政主體理論進行比較研究，發(fā)掘差異和不足之處，再以法、德、日的行政主體理論為理想模式對我國行政主體理論提出完善和構建性的思路。
相較于西方的行政主體理論，我國走的是一條逆行道。我國行政主體概念的提出，最直接的根源是來自于行政訴訟這一實踐的需要，行政訴訟中被告的確認需要采用行政主體的概念。 [5]因而，我國在引入法國行政主體概念的時候，著重強調(diào)行政主體享有權力并因此獨立地承擔自己的責任這一內(nèi)涵。即，重點輸入的是“行政主體應為自己的行為負責”的理念，并由此回溯到對行政主體內(nèi)部組織的研究,導致我國對行政組織研究由原來的行政學、組織學研究方法向真正的法律研究方法的轉(zhuǎn)變。既然中外行政主體理論產(chǎn)生的原因不同（即“圖”不同）、目的不同（即“驥”也不同）、價值取向也不同（即發(fā)展方向不同），又憑什么說孰優(yōu)孰劣呢？
誠如有的學者所言：“我國行政主體是借用了法國行政學上概念，但有名無實。” [6]實際上，我們也不可能求其“實”。因為，國外的行政主體的確定基本上以分權為前提，而我國作為中央集權的單一制國家，還缺乏一種真正的財政分權。這一點在根本上決定了反思性研究視角的局限性。所以，我們只能先認同行政主體的獨立責任不包括獨立的財政責任（如國家賠償經(jīng)費的負擔），而是將行政主體等同于與復議的被申請人和訴訟的被告，并在這種意義上強調(diào)行政主體的權責一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路徑“自外而里”重復討論，而是在認同目前我國行政主體責任定位的前提下，以行政主體構成要素之間的關系為中心來型構我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構，并發(fā)掘和凝練其中關系協(xié)調(diào)的基本規(guī)則，“自里而外”地來探討我國行政主體理論的完善與重構。
一、 我國行政主體理論的內(nèi)在結(jié)構
行政法學界的通論認為，行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。 [7]盡管有些學者表述上稍有不同，但都強調(diào)行政權歸屬、以自己名義行使職權、獨立承擔責任三個方面，所以在實質(zhì)上是基本一致的。據(jù)此三個方面為標準，我國行政主體的范圍主要包括行政機關和法律、法規(guī)和規(guī)章授權的組織。具體而言包括國務院，國務院的組成部門，國務院直屬機構，經(jīng)法律法規(guī)授權的國務院辦事機構，國務院管理的國家局，地方各級人民政府，地方各級人民政府的工作部門，經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權的行政機關內(nèi)部機構，法律、法規(guī)和規(guī)章授權的其他組織。由此可見，我國行政主體內(nèi)在結(jié)構包含三個必備構成要素：即，職權、名義與責任（后文某些地方為了表達的簡潔流暢而簡稱為“權”、“名”、“責”）。也就是說，要界定一個組織是否是行政主體，一般必須符合這三個要件，即權、名、責三者相統(tǒng)一。
然而，在實踐中如何確定一個行政組織是否具有“權”、“名”、“責”卻一直存在諸多的困難。就行政主體的“權”而言，它一般包括固有職權與授予職權兩個方面。在目前階段，我國行政主體固有職權的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和各級政府的“三定”方案（定職能、定機構和定編制）來確定。我國行政主體授予職權的確定依據(jù)則有一個發(fā)展變化的過程。在1999年11月最高院通過的《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）之前一般依據(jù)法律、法規(guī)的明確規(guī)定來確定；此后則擴展到依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章來確定。 [8]其中存在的問題主要有兩個方面：一方面，由于我國現(xiàn)行行政組織法的嚴重缺失以及各級政府“三定”方案的非法制化，我國行政組織之間的職能重復、交叉、和沖突的情形大量存在。 [9]比如，我國有些地方政府依據(jù)“三定”方案同時設置招商局和外經(jīng)貿(mào)局，兩個部門關于招商引資的職能存在較大沖突。另一方面，由于授權法律、法規(guī)和規(guī)章的不明確性或執(zhí)法機關的不當利益驅(qū)動，被授權的行政組織逾越其權限行使權力，形成實際行使權限與法定權限的張力。例如派出所可能超越《治安處罰法》授權的種類來行使其治安處罰權，此時該行使權力的行為究竟歸屬于派出所還是歸屬于公安局并不十分清楚。 [10]
就行政主體的“名”而言，一般是依據(jù)署名的機關來確定。 [11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通過推斷來確定。例如《行政訴訟解釋》第21條規(guī)定：“行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權其內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織形式行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告�！睂τ谠摋l的適用，該解釋的起草者之一認為其前提是被委托機關以委托機關的名義行使了行政權力。 [12]既然行政機關最初的主觀意思認定這是授權，在實踐中一般是內(nèi)設機構和派出機構自己來署名，也就不存在行政機關署名的情形，那么對于是否以委托機關的名義行使了權力就只能是依據(jù)被委托機關具體行為過程中的其他表現(xiàn)來推斷。在實踐中，這種推斷很可能導致一種偏差。
就行政主體的“責”而言，應當是以該機構是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權來確定�！安⒎切姓䴔C構能夠執(zhí)行行政判決，就視為具有承擔獨立的法律責任能力�！� [13]也就是說，行政主體的責任一般與職權相一致，有職權就有責任。在這種情形下，行政組織責任的確定會面臨職權確定相同的諸多問題。與此同時，行政主體的職權與責任在實踐過程中不一致的情形也普遍存在，在我國的法制中也有所體現(xiàn)。如《行政訴訟解釋》第20條第1款規(guī)定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告�！边@里的行政機關多為地方政府，其組建某一機構的依據(jù)大多為本地政府的“三定”方案，而不是法律、法規(guī)或規(guī)章，因此不具有獨立的法律責任能力�？梢姡覈姓黧w法律責任的確定排除了以非法制化的政策性文件為依據(jù)。在這種情形下，被組建的機構是否具備“責”的要素，取決于具體行使權力時該地方政府有無制定規(guī)章來授予其相應職權。
我國行政主體內(nèi)在結(jié)構表
構成要素 具體含義 確定依據(jù)
職權 固有職權與授予權力（法律、法規(guī)、規(guī)章） 固有職權的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和“三定方案”；授予職權依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章
名義 以自己的名義實施行政活動 一般依據(jù)署名的機關來確定；在某些特定情形下仍然需要通過推斷來確定。
責任 必須能夠獨立承擔法律責任（包括對越權承擔責任：超越授權幅度與超越授權種類） 必須能夠獨立承擔法律責任（包括對越以該機構是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權來確定。
二、 權、名、責的分離與沖突
從理論上來說，要具備行政主體資格必須同時具備權、名、責三個構成要素。但是，由于行政主體多元化的發(fā)展，數(shù)量眾多的社會中介組織紛紛成為分享行政職能的主力，需要相應的法制化使之完整地具備行政主體構成要素。 [14]然而，我國轉(zhuǎn)型時期的法制化進程卻相對滯后，使得在我國的法制實踐中不完全具備三個要素、卻享有行政主體資格的情形也大量存在。針對這些情形，有的學者甚至主張對行政主體重新定義，并根據(jù)不同情形區(qū)分為“名義行政主體”、“過渡行政主體”和“實際行政主體”。 [15]本文的論證基本前提就在于認同現(xiàn)有行政主體理論的內(nèi)涵，因此主張從其構成要素之間的關系來發(fā)掘其中的內(nèi)在邏輯與基本規(guī)則。從其構成要素之間的關系來看，三者之間的不統(tǒng)一性主要體現(xiàn)為以下四種情形。
（一） 權、責與名相分離
例一：縣政府（甲）合法委托該縣的某一部門（乙）來行使某一職權，而乙卻以自己的名義行使了該職權。
依據(jù)現(xiàn)行有關規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [16]因為，甲與乙之間的委托關系合法成立在先，乙以自己名義行使權力的行為不能否定這一法律關系。 [17]對于甲而言，它具備了職權、責任兩個要素，卻與名義相分離；對于乙而言，僅僅具備了名義一個要素，也與職權、責任相分離。
（二） 權、名與責相分離
例二：市政府（甲）依據(jù)本市“三定方案”組建某一機構（乙）并賦予其一定職能，而乙的這些職能并無法律、法規(guī)或規(guī)章來授權。
依據(jù)現(xiàn)行有關規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [18]因為，乙雖具備了職權與名義兩個要素，卻不具備責任這一關鍵要素。而我國行政主體的法律地位首先意味著其作為訴訟被告的資格問題，不具備這一資格的行政組織也就失去了作為行政主體的根本意義，因而它不是一個行政主體。對于甲而言，它僅具備責任一個要素，與職權和名義相分離；對于乙而言，它具備了職權與名義兩個要素，卻與責任相分離。
（三）權與名相分離
例三：工商所（甲）以自己名義對公民（乙）的違反治安的行為罰款300元。
依據(jù)現(xiàn)行有關規(guī)定，在這種情形下，甲不是行政主體，乙顯然不是行政主體。 [19]因為甲是縣級工商局的派出機構，目前還沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權它可以對于違反治安的行為進行處罰，這就意味著它進行治安處罰的行為屬于有名無權。依據(jù)職權與責任一致的基本規(guī)則，它自然也就無相應的責任。就甲而言，它在這一具體的權力行使過程中，僅僅具備了名義這一要素，與職權和責任嚴重分離。
（四）權與權相沖突
例四：派出所（甲）以自己的名義對公民（乙）違反《治安管理處罰法》的行為作出罰款1000元的行政處罰。
依據(jù)現(xiàn)行有關規(guī)定， 在這種情形下，甲是一個行政主體，乙顯然不是行政主體。 [20]因為，甲雖然具備了職權、名義和責任三個要素，但其中職權要素仍然存在不完全相統(tǒng)一的問題。因為派出所雖然有對治安違法行為予以罰款的權力，但其法定的罰款權限為500元以下，因此甲實際行使的職權與它享有的法定權限產(chǎn)生一種沖突，即構成越權。 [21]
綜上可見，我國行政法制目前對權、名、責的分離與沖突采取了一種寬容的態(tài)度。也就是說，一個組織只要具備了其中三個要素的一個或者兩個都可能成為行政主體，并不嚴格要求其三者全部具備而完全符合。但這些分離與沖突無疑對我國現(xiàn)行行政主體理論的建構形成了嚴峻的挑戰(zhàn)，成為行政主體內(nèi)在結(jié)構進一步完善過程中必須予以協(xié)調(diào)緩和的一種現(xiàn)實張力。
三、我國行政主體構成要素的關系協(xié)調(diào)
現(xiàn)行的研究似乎普遍認同，權、名、責之間的不統(tǒng)一性所帶來的現(xiàn)實張力已經(jīng)很難在行政主體的內(nèi)在結(jié)構中予以協(xié)調(diào)。因此，有的學者主張應當割斷行政主體與行政訴訟被告之間的密切關聯(lián)性，重回“保證行政組織的統(tǒng)一性和連續(xù)性”這一根本目標來對行政主體進行重新定義。 [22]筆者認為，在我國分權體制尚未真正建立之前，行政主體資格與行政訴訟被告資格的截然獨立實際上意味著行政主體理論在我國的全面破產(chǎn)。事實上，我國現(xiàn)行法制與實踐中已經(jīng)包含了許多協(xié)調(diào)行政主體內(nèi)在要素之間關系的基本規(guī)則。這些規(guī)則使得我國行政主體理論不斷地包容并化解其內(nèi)在的沖突與張力，使得我國行政主體的理論內(nèi)涵隨著我國法治實踐的發(fā)展而生生不息。具體來看，我國的行政法制構建與實踐中已經(jīng)包含如下三個基本規(guī)則：
（一）以權責一致為一般解釋規(guī)則
在前文例二中，如果乙行使的職權獲得了地方政府規(guī)章的授權，而非依據(jù)“三定方案”，則認為其具有了獨立的責任能力，自然是行政主體。在這種情形下，并不需要規(guī)章中明確規(guī)定其具備法律責任。因為，在通過法制化的方式取得授予職權的情形下，我國現(xiàn)行的有關規(guī)定實際上已經(jīng)蘊涵著一個基本規(guī)則：即，權責一致。
如《行政訴訟解釋》第19條規(guī)定：“當事人不服經(jīng)上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告�！痹谶@一規(guī)定中，上級行政機關和下級行政機關都享有法定的職權，也就都具有獨立的責任，此時誰來承擔相應的責任就完全取決于第三個要素“名義”。在這一立法中，職權與責任這兩個要素都沒有明示，實際上也沒有必要在條文中明示。因為作為一類行政主體的“行政機關”這一概念就已經(jīng)包含了權責一致的內(nèi)在邏輯。這是我國行政主體理論自產(chǎn)生之初就潛含著的根本規(guī)則，也是在法制實踐中當權、名、責三者關系不明朗時應當首先適用的解釋規(guī)則。
（二）以責>權>名為沖突協(xié)調(diào)規(guī)則
在前文例一與例二中，例一中的甲（有權有責）與例二中的乙（有權有名）都具備了三個要素中的兩個要素。但依我國現(xiàn)行的有關規(guī)定，前者為行政主體，后者不是行政主體�？梢�，在責任與名義相分離或沖突時，責任比名義更為重要。而在前文例二與例三中，例二中的甲（無權無名卻有責）只具備一個要素，例三中的甲（有名無權）也只具備一個要素。但是，依據(jù)現(xiàn)行的有關規(guī)定，前者為行政主體，后者則不是行政主體�？梢姡诼殭嗯c名義相分離或沖突時，職權比名義更重要。同時，從例二甲的情形中還可發(fā)現(xiàn)，即便只具備責任一個要素，也可能成為行政主體�？梢姡熑问侨齻�要素中最為重要的要素。因此，依據(jù)邏輯，可以將權、名、責三者的制度功能予以排序：即，責>權>名。
這一規(guī)則在我國目前行政組織法嚴重缺位的現(xiàn)實條件下具有非常重要的意義。它有利于避免由于職權法定化的缺失或不明導致許多行政組織因而逃避相應法律責任，更加有利于避免行政組織因“虛假名義”或“他人名義”而逃避法律責任。
（三）以最大化權利救濟為補充適用規(guī)則
在前文例三中，工商所（甲）僅僅具備名義一個要素，依據(jù)現(xiàn)行的有關規(guī)定它不是行政主體。但是，如果出現(xiàn)這種極端的情形后，公民（乙）只能以主張行政行為無效或違法為由向法院提起訴訟，此時不能以工商所（甲）為被告，而以縣級工商局或縣級公安局為被告都不合理，又再無其他可供選擇的組織作為被告。另外，我國還有一些事業(yè)單位也不完全滿足行政主體的三個要素。比如證券監(jiān)督委員會，它們享有法定的職權、也能夠以自己的名義行使權力，卻因為事業(yè)單位的屬性不能獨立承擔法律責任。 [23]在這些情形下，公民的權利救濟走入了困境，“有侵害卻無救濟”。此時，盡管它不完全具備三個要素，也應當在法制建構中賦予其一種行政主體資格。
這一規(guī)則對于協(xié)調(diào)我國行政主體與行政訴訟被告之間的關系，促進公民權利包含具有非常重要意義。它避免了行政主體范圍的自閉性與行政訴訟被告范圍擴大化趨勢之間的緊張關系導致該理論的全面解體，避免了學術研究與法制建設成本的重新投入。
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