[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱23412次
“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論解讀
——國(guó)家建構(gòu)視野下的清末民初地方自治
摘要: 從國(guó)家建構(gòu)的視角出發(fā)，可對(duì)清末民初地方自治這一“失敗的遺產(chǎn)”中官治色彩濃厚、聯(lián)省自治的憲政訴求等現(xiàn)象有一個(gè)相對(duì)妥帖的理解。清末民初地方主義與國(guó)家建構(gòu)之間沖突與調(diào)適，構(gòu)成了清末民初地方自治風(fēng)潮無(wú)法克服的內(nèi)在悖論，也說(shuō)明一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家體制的建立，才是地方治理優(yōu)化、地方公民權(quán)利保護(hù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。清末民初地方自治，更準(zhǔn)確的說(shuō)是一種“軍紳”的自治，而非人民的自治，一方面對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)尤其是廣大農(nóng)村觸動(dòng)有限，另一方面軍紳階層由于自身的缺陷也很難承擔(dān)起地方自治的興辦之務(wù)乃至“建國(guó)”洪業(yè)。
關(guān)鍵詞: 地方自治；地方主義；國(guó)家建構(gòu) ；軍紳體制
一 、問(wèn)題的提出： “失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論
地方自治，簡(jiǎn)而言之，即是依據(jù)分權(quán)原理設(shè)計(jì)的相對(duì)于中央集權(quán)的、由地方上的民眾進(jìn)行自我管理、自我治理的一種地方治理模式，在時(shí)下慣常的學(xué)術(shù)理解中也被認(rèn)為是憲政制度的重要內(nèi)容之一。發(fā)軔于清末民初的地方自治風(fēng)潮，由于其時(shí)地方自治被認(rèn)為是清末立憲的首要任務(wù)，加上民初沸沸揚(yáng)揚(yáng)的聯(lián)省自治政治實(shí)踐，更是得到了包括法學(xué)界、史學(xué)界、政治學(xué)界等多個(gè)領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，相關(guān)研究成果也頗為豐碩。
就法學(xué)界而言，汪太賢的《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》一書(shū)從憲政思想史的角度勾勒了從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕傳教士介紹地方自治相關(guān)學(xué)理、早期士大夫?qū)τ趪?guó)外地方自治的介紹、清末朝野關(guān)于地方自治的認(rèn)識(shí)與討論這樣一個(gè)清末地方自治風(fēng)潮的萌生、變遷歷程，并將這一變遷歷程概括為“從治民到民治”的轉(zhuǎn)變[1]；朱國(guó)斌的《近代中國(guó)地方自治重述與檢討》從憲政制度史沿革的角度，系統(tǒng)梳理了從清末到民國(guó)地方自治相關(guān)的憲政實(shí)踐[2]；二者堪為法學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題在研究視角上頗具代表性的作品。而在史學(xué)界，這方面的研究則更為豐碩和深入，如馬小泉從國(guó)家與社會(huì)的視角分析了清末地方自治與憲政改革的關(guān)系，章開(kāi)沅在評(píng)述張謇在清末政治風(fēng)潮中的作用時(shí)也專(zhuān)章考察了張謇在清末南通地方自治中的作用，朱英則分析了近代商人在清末地方自治風(fēng)潮中的角色[3]；我國(guó)臺(tái)灣“中央研究院”近代史研究所組織的關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代化區(qū)域研究的相關(guān)著述，同樣對(duì)清末民初的地方自治進(jìn)行了非常詳實(shí)的個(gè)案考察。[4]
但誠(chéng)如張鳴在評(píng)論何文輝專(zhuān)門(mén)論述民國(guó)時(shí)期聯(lián)省自治風(fēng)潮中湖南省憲的專(zhuān)著《歷史拐點(diǎn)的記憶——一九二○年代的湖南自治運(yùn)動(dòng)》中所指出的那樣，“盡管聯(lián)省自治的設(shè)想不無(wú)見(jiàn)地，而且熱衷于此道的軍閥，諸如陳炯明和趙恒惕諸公也不乏保境安民和制度變革的良好愿望，但是，他們的實(shí)踐，卻一直被人詬病”；而且，“很不巧的是，由于這個(gè)實(shí)踐，在歷史順序上緊接后來(lái)的國(guó)民革命，廣東革命根據(jù)地的統(tǒng)一，首先是要掃平當(dāng)年的叛軍據(jù)點(diǎn)惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一塊絆腳石，因此，在革命話(huà)語(yǔ)中，兩位都不折不扣地成了反面教材，墮入萬(wàn)劫不復(fù)的歷史深淵”，也正因?yàn)槿绱�，張鳴的這篇書(shū)評(píng)才命名為“失敗的自治與必須正視的難題”。[5]
也就是說(shuō)，在時(shí)下的憲政史敘述中，清末民初的地方自治盡管被寄予了很高的地位，相關(guān)研究也不絕于縷；但這種地方自治的憲政實(shí)踐卻無(wú)疑被認(rèn)為是一種“失敗的遺產(chǎn)”，當(dāng)然這種“失敗的遺產(chǎn)”也并非全無(wú)意義，至少可以作為發(fā)思古之幽情的一種寄托。而分析到這種地方自治的失敗原因時(shí)，則多歸咎于其時(shí)統(tǒng)治階層如清廷的缺乏誠(chéng)意，一個(gè)顯著例證即是清廷雖然號(hào)稱(chēng)模仿日本的地方自治，但清廷統(tǒng)治階級(jí)實(shí)力過(guò)于強(qiáng)大、地方自治缺少空間、清廷主導(dǎo)的“官治”色彩極為濃厚，而且將地方自治視為實(shí)行憲政之基礎(chǔ)、凝聚民力的救國(guó)途徑的制憲目的也被認(rèn)為是具有嚴(yán)重政治不正確的憲政工具主義色彩，可頗具諷刺意味的，日本當(dāng)時(shí)的憲政體制被稱(chēng)為是“大權(quán)政體”，以天皇為首的統(tǒng)治階級(jí)之統(tǒng)治力量與政治權(quán)威遠(yuǎn)非慈禧、光緒辭世后四分五裂的清廷官場(chǎng)可比，日本的地方自治正是在廢藩致縣、統(tǒng)一財(cái)政等集權(quán)措施奠定政治、財(cái)政基礎(chǔ)后才有計(jì)劃、分步驟的實(shí)行的。
而且，民國(guó)初年關(guān)于聯(lián)省自治、省憲的憲政論爭(zhēng)和實(shí)踐從頭到尾都充滿(mǎn)爭(zhēng)議，如陳獨(dú)秀就直接斥其為“聯(lián)督割據(jù)”�？陀^的講，無(wú)論是陳炯明、還是趙恒錫，其倡言聯(lián)省自治，雖然確有在軍閥混戰(zhàn)的格局中亂世求存的目的，但也未嘗沒(méi)有保境安民、先治理好局部地方的想法，甚至其治下的地區(qū)，和其時(shí)民不聊生的大格局相比還多少有相對(duì)安寧的一面。而上述地方自治的倡言者，雖有割據(jù)之實(shí)，但絕無(wú)分裂國(guó)家的念頭，緣何其政治努力失敗，其本人又被打入歷史洪流的萬(wàn)丈深淵呢？
或許，面對(duì)清末民初地方自治這一所謂“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論，我們還需要以一種新的視角加以審視，從百年中國(guó)政治、歷史變遷的大視野中去審視憲政變遷，而非將其僅僅視為一種簡(jiǎn)單的地方治理模式視野或者集體權(quán)利保護(hù)方略；這種視角，就是國(guó)家建構(gòu)的視角。接下來(lái)，筆者就從國(guó)家建構(gòu)的視角出發(fā)，對(duì)清末民初地方自治這一“失敗的遺產(chǎn)”中官制色彩過(guò)濃、地方自治作為憲政之基等以今日之地方制度、權(quán)利保護(hù)視角無(wú)法解釋的現(xiàn)象加以解讀，并以清末以來(lái)地方主義的濫觴、軍紳階層的興起等為例，分析關(guān)諸清末民初地方自治之“何種地方、誰(shuí)之自治”之政治實(shí)質(zhì)的問(wèn)題，進(jìn)而探求清末民初地方自治成為“失敗的遺產(chǎn)”之原因所在。
二、國(guó)家建構(gòu)：理解清末民初地方自治的新視角
國(guó)家建構(gòu)，或者說(shuō)“建國(guó)”(state building)，，在西方政治發(fā)展史的敘述中，主要指的從傳統(tǒng)國(guó)家(traditional country)到現(xiàn)代民族國(guó)家(modern nation state)的一種轉(zhuǎn)變。在福山的同名著作中，國(guó)家建構(gòu)被界定為“在強(qiáng)化現(xiàn)有的國(guó)家制度的同時(shí)新建一批國(guó)家政府制度”[6]，如果說(shuō)福山的這種界定主要面對(duì)的是現(xiàn)代國(guó)家建立之后的一種完善與鞏固（也由此可說(shuō)明國(guó)家建構(gòu)并非畢其功于一役的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，而是得時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)新的制度挑戰(zhàn)的持久戰(zhàn)）的話(huà)；那么，在政治發(fā)展史的語(yǔ)境中，國(guó)家建構(gòu)這一概念的解釋力實(shí)際上才得到了更大的發(fā)揮。
清末立憲中的頒布立憲性文件、設(shè)立資政院、咨議局、辦理地方自治等措施，實(shí)際上也是中國(guó)從一個(gè)古老的王朝國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家的國(guó)家建構(gòu)之路的開(kāi)端。清末的統(tǒng)治階層包括一直被后人所詬病的滿(mǎn)洲親貴中也頗有有識(shí)之士看到了民族國(guó)家興起這一現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展趨勢(shì)。在1908年考察憲政大臣達(dá)壽就考察日本憲政情形所上的奏折中就這樣寫(xiě)到：“今天下一國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之天下也。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者，非甲國(guó)之君與乙國(guó)之君競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)甲國(guó)之民與乙國(guó)之民競(jìng)爭(zhēng)也。故凡欲立國(guó)于現(xiàn)世界之上者，非先厚其國(guó)民之競(jìng)爭(zhēng)力不可……立憲政體者，所以厚國(guó)民之競(jìng)爭(zhēng)力，使國(guó)家能進(jìn)而行帝國(guó)主義者也。”如達(dá)壽所言，秦皇漢武、甘英房杜式的良君賢相式“文治武功”在古代可行，在晚清卻已失效，即是因?yàn)橥砬逯袊?guó)所面臨的世界格局，早不是幾千年中國(guó)王朝變遷中所想象的天朝與四夷的格局，而是國(guó)家主義競(jìng)爭(zhēng)的世界格局，即“外有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之劇烈、知非立憲而謀國(guó)民之發(fā)達(dá)、則不足以圖存蓋大勢(shì)所趨，終難久抗”[7] 〔所以，清末的憲政運(yùn)動(dòng)，很大程度上還承載著另外一個(gè)使命，國(guó)家建構(gòu)，即從原來(lái)的王朝國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代民族國(guó)家。
更進(jìn)一步講，“從晚清到民國(guó)，中國(guó)的政治、知識(shí)精英，一直在對(duì)中國(guó)的國(guó)家建設(shè)進(jìn)行持續(xù)不懈的求索和努力，而且他們對(duì)此也有著清醒的自覺(jué)”[8] ，也就是說(shuō)，二十世紀(jì)中國(guó)憲政史中所面臨的一個(gè)中心主題，即是“建國(guó)”，雖然我們常常因此而認(rèn)為近代中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)是背離了憲政“限政”之初衷，但其實(shí)在西方政治發(fā)展和法政學(xué)說(shuō)長(zhǎng)河中，“建國(guó)”又何嘗不是一個(gè)重大的歷史主題？因此，如果我們從國(guó)家建構(gòu)（“建國(guó)”）這一視野出發(fā)，或許就會(huì)對(duì)清末民初地方自治風(fēng)潮中看似不可理解的一些憲政悖論有著更為妥帖的理解。
在清末地方自治風(fēng)潮中，盡管朝野上下對(duì)地方的理解不無(wú)差異，但多將地方自治視為凝聚民力、塑造政治認(rèn)同，加強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的一種有效手段，也進(jìn)而將地方自治視為實(shí)現(xiàn)憲政的首要任務(wù)。如出使各國(guó)考察政治大臣載澤等奏“在英考察大概情形暨赴法日期折”時(shí)就指出，“至其一國(guó)精神所在，雖在海軍之強(qiáng)盛，商業(yè)之經(jīng)營(yíng)，而其特色實(shí)在于地方自治之完備……以地方之人，行地方之事，故條規(guī)嚴(yán)密，而民不嫌苛，以地方之財(cái)，供地方之用，故征斂繁多，而民不生怨”[9]，即認(rèn)為西方國(guó)力強(qiáng)盛的真正原因并不僅僅在于軍事、商業(yè)等因素，而和其地方自治制度能熟悉民情、積聚民力有關(guān)。工部左侍郎、江蘇學(xué)政唐景崇在《奏請(qǐng)預(yù)備立憲大要四條折》中也提出，“一曰地方自治政策，所以培成立憲基礎(chǔ)，乃今日最宜注重者也。查東西各國(guó)商業(yè)之發(fā)達(dá)、制造之精巧，……無(wú)不秩然有序，進(jìn)步文明，何哉，唯其民間富于地方自治力爾” [10]，即通過(guò)實(shí)行地方自治，可以充分挖掘民力，也正因?yàn)槿绱耍拔一侍�、皇上仿行憲政，亦必以地方自治為根基”[11]。如果說(shuō)上述將地方自治視為凝聚民力進(jìn)而增加國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的言論是因?yàn)楣賳T所奏而有“屁股決定腦袋”的嫌疑的話(huà)，那么其時(shí)士人們對(duì)于地方自治又是如何理解的呢？早在戊戌維新之時(shí)，嚴(yán)復(fù)、譚嗣同、梁?jiǎn)⒊热司蛯⑿械胤阶灾巫鳛殚_(kāi)民智、鼓民力、新民德的獨(dú)特途徑，即“就天下萬(wàn)國(guó)比較之，大抵其地方自治之力愈厚者，則其國(guó)基愈鞏固，而民愈文明”；[12]而到了1900年代之后，隨著中國(guó)救亡圖存局勢(shì)呼聲的高漲，地方自治作為救亡之道更是由早先維新論者的率先倡導(dǎo)演變?yōu)樯鐣?huì)各界的強(qiáng)烈呼吁；一時(shí)間，倡言地方自治、譯介西方地方自治相關(guān)學(xué)理、制度成為其時(shí)報(bào)刊出版物的熱中之熱。例如，當(dāng)時(shí)的士人們盡管將興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育、地方自治均視為增強(qiáng)國(guó)力的重要手段，但在這三者之中，地方自治卻被認(rèn)為是實(shí)業(yè)強(qiáng)國(guó)或教育強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，[13]如論者認(rèn)為，“吾民族欲發(fā)達(dá)其實(shí)業(yè)，而持中國(guó)人之中國(guó)一語(yǔ)，為保國(guó)保種之目的者，非亟亟趨向于地方自治之規(guī)模而進(jìn)行不可。地方自治者，為今日世界立國(guó)之基礎(chǔ)。地方自治制最完全者，實(shí)業(yè)必最隆起，其國(guó)力必最強(qiáng)盛”[14]，而教育盡管同樣為強(qiáng)國(guó)之本，但普及教育所需要的人員、經(jīng)費(fèi)等要素則同樣需依賴(lài)于地方自治，因此，“蓋救今日之中國(guó)，無(wú)論不能實(shí)行，如變法、如維新、如復(fù)海軍、如興學(xué)校，蓋已成為泡影之即行之，亦常有不及之勢(shì)矣。然則舍地方自治之外，誠(chéng)何以哉？” [15]
因此，認(rèn)為中國(guó)之弱在于無(wú)立憲，立憲難成因?yàn)槊裰俏撮_(kāi)，民智未開(kāi)所以需要教化，教化的方式是通過(guò)地方自治辦新學(xué)即所謂塑造國(guó)民，地方自治還可起到溝通中央與地方、國(guó)家與社會(huì)的作用等觀點(diǎn)，堪為當(dāng)時(shí)朝野共識(shí)。上述觀點(diǎn)，在我們今天看來(lái)，可能背離了地方自治作為中央與地方分權(quán)之憲政原理的初衷，甚至有明顯的憲政工具主義的色彩，同時(shí)也是作為一種地方治理制度的地方自治之不能承受之重；但是，如果考慮到當(dāng)時(shí)之所以對(duì)于地方自治寄予如此厚望，很大程度上是因?yàn)槊媾R的救亡圖存之現(xiàn)實(shí)格局，就或許對(duì)先哲們的思考有一同情的理解，而非一味責(zé)備其思考憲政學(xué)說(shuō)引介和憲政制度設(shè)計(jì)的功用取向。更為重要的是，其時(shí)中國(guó)憲政變遷的核心任務(wù)，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)從古老的王朝國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家的轉(zhuǎn)變，即國(guó)家建構(gòu)；清末立憲，正是通過(guò)憲政性文件的宣示、地方治理制度的變革、平滿(mǎn)漢畛域等一系列憲政舉措來(lái)塑造共同的政治認(rèn)同、整合國(guó)家力量，進(jìn)而在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局中立于不敗之地。因此，通過(guò)地方自治來(lái)凝聚民力，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，可以說(shuō)是當(dāng)時(shí)帝國(guó)主義競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際大背景下一種再正常不過(guò)的想法，而且也是民族國(guó)家這種新興的國(guó)家權(quán)力組織體制相比于王朝國(guó)家之競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)所在。
另外，我們今天所詬病的清末地方自治失敗的最主要原因即是官治色彩過(guò)濃，但現(xiàn)代民族國(guó)家與古典王朝國(guó)家相比，一個(gè)顯著特點(diǎn)即是現(xiàn)代民族國(guó)家“是統(tǒng)治的一系列制度模式，它對(duì)業(yè)已劃定邊界（國(guó)界）的領(lǐng)土實(shí)施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及對(duì)內(nèi)外部暴力工具的直接控制而得以維護(hù)”[16]，即現(xiàn)代國(guó)家和古典王朝國(guó)家相比，本身就具有權(quán)力的壟斷性和集權(quán)性，建立現(xiàn)代國(guó)家，從某種意義上來(lái)講，正是改變?cè)瓉?lái)那種天高皇帝遠(yuǎn)的松散治理格局。誠(chéng)如汪暉所指出的，“早期王朝的統(tǒng)一性承認(rèn)各民族和各地域的多重政治結(jié)構(gòu)和文化認(rèn)同，而清末以降的國(guó)家建設(shè)則致力于將多重社會(huì)體制納入一個(gè)相對(duì)單一的政治構(gòu)架”，即實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的政治整合……從現(xiàn)代化的角度來(lái)講，這既是一個(gè)偉大的歷史進(jìn)步，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)權(quán)力集中的國(guó)家就無(wú)法實(shí)踐工業(yè)化的目標(biāo)，也無(wú)法抗拒殖民主義和外來(lái)侵略，形成社會(huì)的自主性……特別值得注意的是，晚清政治改革包含了分權(quán)改革與地方自治的因素，但這一分權(quán)和地方自治是以制度的統(tǒng)一性和主權(quán)的單一性為前提的，從而有別于帝國(guó)時(shí)代的制度與法律多元主義”[17]。所以，地方自治，并不意味著絕對(duì)的分權(quán)，而是必須承認(rèn)制度的統(tǒng)一性和主權(quán)的單一性，也必須符合其時(shí)“國(guó)家建構(gòu)”的整體方案和目標(biāo)，而既然是“國(guó)家建構(gòu)”，自然得有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在當(dāng)時(shí)，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就是清廷；而且清廷無(wú)論是對(duì)于地方自治先在局部地區(qū)進(jìn)行地方試驗(yàn)、然后再推之全國(guó)的整體計(jì)劃安排，以及府、縣、鄉(xiāng)地方自治興辦的具體舉措，都有較為詳備的安排和周期。另外，我們從當(dāng)時(shí)籌辦地方自治的一些具體舉措來(lái)分析，興辦新式學(xué)堂、設(shè)立民政機(jī)構(gòu)、廢除迷信、吸食鴉片等陋習(xí)，同樣也是破除陋習(xí)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文明生活模式的一種舉措，更是古老的中華帝國(guó)邁向現(xiàn)代化的必由之路。因此，把清末地方自治失敗的原因歸咎于官治色彩過(guò)濃，一方面有失同情的理解，另外一方面也是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建之道的缺乏了解。
實(shí)際上，清末民初的地方自治本身，即具有顯明的國(guó)家建構(gòu)意蘊(yùn)。政學(xué)兩界旨在通過(guò)地方自治實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、地方安寧之夢(mèng)想，即就意味著此時(shí)的地方自治，顯然并非一種單純的地方治理制度或者權(quán)利保護(hù)模式，而是一種“建國(guó)”藍(lán)圖的體現(xiàn)。清末地方自治風(fēng)潮中各省的所謂“自立”說(shuō)，即是救亡圖存大背景下對(duì)中央政府無(wú)能的失望而產(chǎn)生的一種模仿西方國(guó)家建國(guó)模式的政治主張，如歐榘甲的《新廣東》提出，“故窺現(xiàn)今之大勢(shì)，莫如各省先行自圖自立，有一省為倡，有一省為之倡，則其余各省，爭(zhēng)相發(fā)憤，不能不圖自立。各省既圖自立，彼不能自立之省，必歸并于能自立之省。省省自立，然后公議建立中國(guó)全部總政府于各省政府之上，如日耳曼聯(lián)邦、合眾國(guó)聯(lián)邦之例，即謂權(quán)中國(guó)自立可也”，[18]〔這種“自立”，自然并非真正的“獨(dú)立”，而是在“泛言中國(guó)，各存觀望而無(wú)實(shí)志”的現(xiàn)實(shí)境遇下的“一省自立即為中國(guó)自立”；其他如新湖南、新浙江等主張，皆莫不如是。民國(guó)時(shí)期沸沸揚(yáng)揚(yáng)的聯(lián)省自治風(fēng)潮，實(shí)際上同樣也是當(dāng)時(shí)基于外有列強(qiáng)環(huán)伺機(jī)、內(nèi)有軍閥割據(jù)的政治環(huán)境下一省先行自治，然后再通過(guò)聯(lián)邦制來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家真正統(tǒng)一的一種“建國(guó)”方略；1916年袁世凱稱(chēng)帝失敗病亡之后，廣大人民原以為民主共和制度會(huì)得以恢復(fù)，結(jié)果情況反而更為糟糕，由于此時(shí)統(tǒng)治中國(guó)的北洋系喪失了一個(gè)公認(rèn)的政治權(quán)威而四分五裂，中國(guó)陷入了軍閥混戰(zhàn)的格局,學(xué)者們?cè)陲柺苘婇y混戰(zhàn)痛苦之余,看到國(guó)內(nèi)沒(méi)有一支力量足以統(tǒng)一全國(guó),便提出了通過(guò)聯(lián)省自治,實(shí)行聯(lián)邦制,實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的設(shè)想。[19]例如，當(dāng)時(shí)親自擔(dān)任湖南省憲法起草委員會(huì)主席、湖南省政務(wù)院院長(zhǎng)，負(fù)責(zé)起草湖南省憲的著名史學(xué)家、政治學(xué)家李劍農(nóng)，其關(guān)于聯(lián)省自治的代表論述題名即為《民國(guó)統(tǒng)一問(wèn)題》（三篇）[20]，李氏認(rèn)為，“民國(guó)統(tǒng)一的進(jìn)行程序，以制定聯(lián)邦憲法為起點(diǎn)、以廢去督軍為止境；逆說(shuō)為欲廢督必先裁兵、欲裁兵必先統(tǒng)一、欲統(tǒng)一必先確定聯(lián)邦制”。雖然當(dāng)時(shí)廢督口號(hào)喊得很兇，但如不真正裁軍廢督只能流于形式，而要裁軍，退伍士兵的安置便成為一大民生難題，所以“除了承認(rèn)各省一部分的自治權(quán)使各省人士保留相當(dāng)?shù)淖灾位顒?dòng)”（即采取聯(lián)邦制），中國(guó)要想真正統(tǒng)一、達(dá)到裁兵廢督不過(guò)是一個(gè)夢(mèng)想罷了”[21]。也即是說(shuō)，地方自治權(quán)的保留，依賴(lài)于聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式塑造，而國(guó)家真正統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)，又是通過(guò)地方先行自治，然后各省聯(lián)合的方式，正因?yàn)槿绱�，此時(shí)的地方自治，顯然并非一種簡(jiǎn)單的地方治理制度或者權(quán)利保護(hù)模式，而是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的一種政治方略，進(jìn)而具有顯明的國(guó)家建構(gòu)意蘊(yùn)。
上文從國(guó)家建構(gòu)的視角出發(fā)，分析了清末民初地方自治中的地方自治被視為憲政之基的憲政工具主義、清末地方自治的官治色彩、民國(guó)聯(lián)省自治本身的“建國(guó)”意蘊(yùn)等問(wèn)題，以求對(duì)清末民初的地方自治有著一個(gè)更為妥帖的理解；但并未解決一個(gè)問(wèn)題，即清末民初地方自治緣何最終成為“失敗的遺產(chǎn)”？而要回答這一問(wèn)題，實(shí)際上就要從其時(shí)地方自治中地方主義與國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、軍紳體制這一“誰(shuí)之自治”之政治實(shí)質(zhì)與宿命等問(wèn)題談起，接下來(lái)，筆者就將對(duì)此進(jìn)行細(xì)述。
三、 地方主義與國(guó)家建構(gòu)：清末民初地方自治的內(nèi)在悖論
清末民初地方自治的相關(guān)主張與實(shí)踐，尤其是民初聯(lián)省自治的憲政實(shí)踐，本身不失為一種國(guó)家建構(gòu)的方案或者藍(lán)圖，但這種方案或藍(lán)圖緣何淪為“失敗的遺產(chǎn)”，恐怕和地方自治尤其是聯(lián)省自治背后濫觴的地方主義思潮與國(guó)家建構(gòu)的復(fù)雜關(guān)系有關(guān)，甚至可以說(shuō)，正是這種地方主義與國(guó)家建構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，構(gòu)成了清末民初地方自治風(fēng)潮中始終無(wú)法克服的內(nèi)在悖論。
清末民初地方自治的主張與實(shí)踐，充溢著直白、無(wú)忌的地方主義觀念。如前文所引的歐榘甲《新廣東》一文，就直言不諱的宣稱(chēng)：“廣東者，廣東人之廣東也，廣東人其力行，廣東于是乎自立，為各省倡，為南部獨(dú)立國(guó)與萬(wàn)國(guó)并”[22] ，且認(rèn)為廣東有其他省所無(wú)法比擬的人才、財(cái)力、地勢(shì)、人口等優(yōu)勢(shì)；廣東如此，其他省也自不甘人后，如新浙江、新云南、新河南等，莫不鼓吹本省優(yōu)于他省之觀念�？梢哉f(shuō)，這種地方主義的觀念，在清末民初的憲政實(shí)踐中打上了深刻的烙印，從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期地方率先興辦實(shí)業(yè)、到戊戌維新時(shí)期各種地方學(xué)會(huì)的建立，一直到辛亥革命時(shí)期無(wú)論是康梁�；逝蓛�(nèi)部還是同盟會(huì)團(tuán)體內(nèi)部由于省籍意識(shí)而導(dǎo)致的不合與爭(zhēng)斗[23]，一直到民初聯(lián)省自治時(shí)期以“本省人辦本省之事”拒絕中央政府對(duì)于省行政長(zhǎng)官的任命，均可見(jiàn)這種地方主義的影響。舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，聯(lián)省自治的重頭戲浙江省憲中，把持浙江軍政實(shí)權(quán)的軍閥盧永祥，為了獲得“本省人辦本省之事”之合法性確認(rèn)，自認(rèn)原籍浙江，與寧波大姓盧姓家族聯(lián)系，并取得族譜之資格，以符合“浙人治浙”的原則，甚至直到南京國(guó)民政府成立之后，掌握國(guó)民黨軍政大權(quán)的蔣介石，仍然為國(guó)民黨內(nèi)粵籍大佬們的盤(pán)根錯(cuò)節(jié)而煩悶不已。[24]
這種“自立”說(shuō)或者“省籍意識(shí)”所體現(xiàn)的地方主義，盡管并非脫離中國(guó)而獨(dú)立，而是先圖一省自治然后聯(lián)合以實(shí)現(xiàn)憲政，而且地方認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同很多時(shí)候并非截然對(duì)立；但在清末民初，這種過(guò)強(qiáng)的地方主義意識(shí)實(shí)際上確實(shí)損害到了中央權(quán)威和國(guó)家認(rèn)同。而國(guó)家建構(gòu)在思想文化意義上來(lái)講，其核心就在于國(guó)家認(rèn)同，尤其是考慮到清末民初中國(guó)從古典王朝到現(xiàn)代民族國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型之路剛剛開(kāi)始國(guó)家認(rèn)同尚顯脆弱的歷史背景，這種地方主義與國(guó)家建構(gòu)之間的內(nèi)在悖論就更值得玩味。
清末民初地方主義思潮之現(xiàn)實(shí)制度土壤，則可追溯到洪楊事變以來(lái)的中央與地方關(guān)系亂局。其時(shí)，清廷的綠營(yíng)早已廢弛不堪而無(wú)戰(zhàn)力，中央財(cái)政也由于要賠償西方侵略者而極為窘迫，因此，不得不讓各省自行招募團(tuán)練之兵，且一切餉源均需自行籌募，正是在這種背景之下，督撫取得了獨(dú)當(dāng)一面的軍權(quán)和足以和戶(hù)部分庭抗禮的財(cái)權(quán)，再加上由于平定戰(zhàn)事需要的非常情況必須大量破格用人，一時(shí)地方官的候任人選多出于督撫之幕府，官幕交相輸傳，進(jìn)而黜陟之權(quán)日漸操之于督撫之手[25]正因?yàn)槿绱�，李劍農(nóng)先生將洪楊之變視為近代中國(guó)政局的轉(zhuǎn)折，按其觀點(diǎn)，“清政府地方勢(shì)力在洪楊戰(zhàn)役期中的變化,不外兩點(diǎn):一是地方督撫取得軍事上的實(shí)權(quán),其勢(shì)漸重;二是軍隊(duì)由單元體化為多元體,中央失去把握之權(quán)”。洪楊之變后，具有中興名臣之美譽(yù)的曾國(guó)藩、李鴻章、左宗棠等人挾平定太平天國(guó)、挽救清王朝的克里斯瑪權(quán)威，掀起了近代中國(guó)的改革序幕，當(dāng)時(shí)雖然中央政府設(shè)立了總理衙門(mén)、同文館等新式機(jī)構(gòu),但具體的改革事務(wù)則多是由這些沿海省份之督撫推動(dòng)的，效果也主要見(jiàn)于這些省份。而既然要興辦洋務(wù)，所需要的人才、經(jīng)費(fèi)等要素，又不得不仰仗于地方士紳，也因此增加了“地方人辦地方事”之地方意識(shí)自豪感與合法性確立，及至甲午戰(zhàn)后，中國(guó)面臨前所未有的救亡圖存格局、廣東等地又對(duì)西方殖民主義的侵略有切身感受，對(duì)中央政府維護(hù)國(guó)家安全失望進(jìn)而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念頭便油然而生。[26]
清末這種地方主義的濫觴與中央地方關(guān)系中地方勢(shì)力坐大的所謂“外重內(nèi)輕”，雖然有利于激發(fā)地方官員、士紳們興辦地方自治的熱情，但畢竟有損于中央政府的權(quán)威，更談不上國(guó)家政治資源和實(shí)力的有效整合和現(xiàn)代國(guó)家體制的建立。因此，清末立憲中改革中央、地方官制、地方自治等舉措，正是試圖通過(guò)立憲來(lái)實(shí)現(xiàn)建立一種集權(quán)化的現(xiàn)代國(guó)家體制；只是地方權(quán)力坐大已久，又有“地方自治”之憲政學(xué)理的政治正確，如何改變其時(shí)的中央地方亂局、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的整合，便需要高超的政治智慧。正因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力實(shí)際上一種集權(quán)化、壟斷化的權(quán)力，所以在清廷中央看來(lái)，“地方自治”一源于“中央統(tǒng)治權(quán)”，二為“官治之補(bǔ)充”，其目的則在于通過(guò)地方自治積聚民力進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)力以立足于帝國(guó)主義的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代；同時(shí)，建立一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，也必須改變現(xiàn)有地方坐大、中央政令不暢的混亂格局。所以，清廷官方所公布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》等宣示地方自治的權(quán)威憲政性文件之所以未將省作為地方自治的一級(jí)單位，除了和當(dāng)時(shí)國(guó)人對(duì)于“省”在中央與地方關(guān)系中的認(rèn)識(shí)頗為模糊有關(guān)，恐怕也和試圖削減地方督撫之權(quán)力而不給予其“地方自治”之權(quán)力合法性不無(wú)關(guān)系[27]。實(shí)際上，在民國(guó)時(shí)期，關(guān)于“省”的自治地位同樣也是爭(zhēng)議不斷，孫中山之所以在“建國(guó)大綱”中將地方自治的單位界定為縣，恐怕也和這種強(qiáng)縣弱省的“推恩”思路有關(guān)。而地方督撫們此時(shí)，已經(jīng)有了地方士紳所提供的“地方自治”、“中央與地方分權(quán)”之“絕對(duì)政治正確”的西方先進(jìn)憲政學(xué)理作為理論武器，清末立憲中各省所成立的咨議局，因?yàn)楸徽J(rèn)為是代表了地方民意、也是實(shí)行地方自治的當(dāng)然機(jī)關(guān)，更是與督撫們互相聯(lián)合而成為對(duì)抗清廷收回督撫權(quán)力的一種“合法化堡壘”。[28]
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