[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱13457次
積極探索檢察機關(guān)民行部門對行政檢察的路徑
當(dāng)前，行政機關(guān)在執(zhí)法活動中侵害公民、法人以及公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至成為一些地區(qū)群體性事件的直接導(dǎo)火線，人民群眾對此深惡痛絕。行政機關(guān)執(zhí)法活動中存在著的隨意執(zhí)法，違法行政等問題無一不在拷問政府的公信力，沖擊黨的執(zhí)政地位，影響著黨群關(guān)系。人民檢察院作為我國《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，有必要在加大打擊貪污受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的同時，針對近年愈來愈受到社會各界關(guān)注的行政執(zhí)法中的一般違法行政行為開展強有力的監(jiān)督，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》所確立的地位，從強化法律監(jiān)督權(quán)角度出發(fā)，以中央司法體制改革為契機，賦予民事行政檢察部門對行政執(zhí)法中的一般違法行政行為的行政執(zhí)法違法調(diào)查權(quán)，使其成為推動社會矛盾化解的新舉措。這不僅有利于擴展檢察機關(guān)民事行政檢察部門的的監(jiān)督范圍，實現(xiàn)檢察事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；也是對源自《憲法》授權(quán)的實踐，更是對完善社會主義憲法監(jiān)督體制的有益探索，必將促進我國社會主義法治進程。
一、行政檢察監(jiān)督的必要性
我國檢察機關(guān)作為人民代表大會制度下的專門法律監(jiān)督機關(guān)，保障法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實施是社會主義法治的必然要求。檢察機關(guān)不僅要根據(jù)憲法獨立行使職權(quán)，還應(yīng)當(dāng)保持客觀中立，真正承擔(dān)起維護法制統(tǒng)一的神圣使命，尤其是監(jiān)督相關(guān)公共權(quán)力運作，應(yīng)使其符合憲法、法律授權(quán)的目的。
1、行政行為檢察監(jiān)督不僅具有憲政基礎(chǔ)和法理根據(jù)
我國《憲法》第１２９條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)�！眹乙愿敬蠓ǖ男问阶鞒鲞@一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國國家制度的一項重要內(nèi)容，同時亦確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，即檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)。這意味著檢察機關(guān)承擔(dān)國家的法律監(jiān)督職能，對國家法律實施的各個領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，既要監(jiān)督司法機關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了根本法上的依據(jù)�！度嗣駲z察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定：“人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議�！闭f明檢察機關(guān)在辦案時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行政情況的，可以通過發(fā)檢察建議的形式提出意見，促使行政機關(guān)自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé)。事實上，我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)中也存在一些檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法行為是否合法實行法律監(jiān)督的規(guī)定：如《治安管理處罰法》第114條規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，應(yīng)當(dāng)自覺接受社會和公民的監(jiān)督。公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理�！惫矙C關(guān)辦理治安案件屬于典型的行政執(zhí)法。上述規(guī)定充分說明現(xiàn)行法律法規(guī)正在逐步明確檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)法行為直接進行監(jiān)督的權(quán)力，同時也為檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。 檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)突破僅為一個訴訟監(jiān)督機關(guān)的自我局限，全面負責(zé)的履行憲法確立的法律監(jiān)督職能。
2、行政行為檢察監(jiān)督的獨特優(yōu)勢
行政行為檢察監(jiān)督不僅具有憲政基礎(chǔ)和法理根據(jù)，而且具有獨特的優(yōu)勢，可在現(xiàn)實層面上有力推進行政行為監(jiān)督機制的完善，促進行政管理創(chuàng)新和依法行政。一方面，檢察監(jiān)督具有專門性和專業(yè)性，使得對行政權(quán)運作涉及到的復(fù)雜的法律問題的監(jiān)督具有現(xiàn)實性，同時可以彌補非制度化的社會監(jiān)督存在的固有缺陷。另一方面，檢察監(jiān)督比行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督更加超脫和中立，可以克服行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的局限性，增強執(zhí)法的社會公信力。不論是通過訴訟途徑，還是非訴訟途徑，不論是直接監(jiān)督還是間接監(jiān)督，檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督?jīng)]有本位利益訴求，目的是在于維護憲法、法律的權(quán)威和法制的統(tǒng)一，維護國家利益和社會公共利益。
二、檢察機關(guān)民行部門對行政檢察的路徑
較之于行政抗訴監(jiān)督系通過法院再審來糾正錯誤的行政裁判，并對具體行政違法或不當(dāng)也會產(chǎn)生間接監(jiān)督之效應(yīng)，對行政行為的檢察監(jiān)督更具能動性。當(dāng)前，對行政執(zhí)法活動中一般違法行為的檢察監(jiān)督普遍缺乏明確的法律依據(jù)，此類監(jiān)督事實上基本處于空白狀態(tài)。檢察機關(guān)作為憲法確定的法律監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)憲法的精神，有權(quán)對瀆職侵權(quán)犯罪行為以外的其它行政違法行為進行監(jiān)督，
1、督促起訴
檢察機關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)過程中，首先考慮的是督促模式，即督促有關(guān)行政機關(guān)正確履行職責(zé)，以防止行政權(quán)的異化。當(dāng)檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體在行政管理活動中，由于疏于履行職守或怠于履行職責(zé)，從而發(fā)生國家利益或社會公共利益遭受損失，而在其他救濟手段不力的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)督促行政機關(guān)在合理的期限內(nèi)履行自己的職責(zé)，而不是代行其職責(zé)。如通過民事督促起訴保護國有資產(chǎn)，即檢察機關(guān)為保護國有資產(chǎn)和公共利益，建議、督促有關(guān)行政監(jiān)管部門或國有單位及時提起民事訴訟，通過法院判決確認損害國家利益、社會公共利益的民事行為無效，返還被侵占的國有資產(chǎn)，給予受損害的公共利益以法律上的救濟。只有在檢察機關(guān)認為經(jīng)督促仍未有效救濟的情況下，才可以使用督促起訴手段。
當(dāng)前實踐中，民事督促起訴的范圍主要集中于國企改制中的國資流失、國有資產(chǎn)拍賣、變賣過程中的民事違法導(dǎo)致國資流失、土地出讓、開發(fā)中的不法行為損害國家和社會公共利益、公共工程招標、發(fā)包過程中的違法行為，以及其他因有關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管不力或濫用職權(quán)，造成損害國家利益、社會公共利益的民事違法行為發(fā)生等情況。
2、糾正意見
這種監(jiān)督方式主要針對正在發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)的行政違法，嚴重損害國家利益和社會公共利益，難以通過其他途徑予以解決，如果不及時予以糾正的話，會發(fā)生難以彌補的損失，檢察機關(guān)按照憲法、法律賦予的職責(zé)，向有關(guān)行政主體發(fā)出糾正意見，要求其在規(guī)定的時限內(nèi)予以糾正，并將糾正情況及時書面告知檢察機關(guān)。如涉及社會公共利益的行政違法，基于相對人不愿、不敢或不知提起訴訟，檢察機關(guān)站在公共利益代表的立場，按照法定程序提出糾正意見，要求相關(guān)行政部門在規(guī)定的期限內(nèi)進行整改，并將結(jié)果書面告知檢察機關(guān)。糾正權(quán)的特點是簡便快捷，而且這種方式更加有利于行政機關(guān)發(fā)揮主觀能動性，符合監(jiān)督經(jīng)濟、高效的原則。
3、應(yīng)賦予民事行政檢察部門行政執(zhí)法違法調(diào)查權(quán)
法律監(jiān)督權(quán)的正確行使必須建立在充分知情調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，法律應(yīng)明確，檢察機關(guān)根據(jù)有關(guān)單位或者個人的舉報、控告或辦案中發(fā)現(xiàn)的線索，認為行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法中可能存在濫用職權(quán)、以罰代刑、不移交刑事案件等一般違法行政行為問題時，有權(quán)要求行政執(zhí)法機關(guān)提供該案的相關(guān)材料并依法展開必要的調(diào)查和提出檢察意見的權(quán)力，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。行政執(zhí)法法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)有別于檢察機關(guān)職務(wù)犯罪部門的偵查權(quán)，它不是依據(jù)刑事司法行為而是在履行憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)。但由于其介入行政執(zhí)法中一般違法行政行為的早期性和廣泛性，往往有利于有及時發(fā)現(xiàn)瀆職侵權(quán)、貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件，在此基礎(chǔ)上可以建立一般違法行政行為調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查銜接機制，從而形成打擊職務(wù)犯罪的合力。
4、建立行政公訴制度
行政公訴是指當(dāng)行政機關(guān)的違法行為或不作為對國家利益和社會公共利益造成侵害或有侵害的危險時，法律規(guī)定由專門機關(guān)為維護國家和社會公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。在我國，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，有責(zé)任也有能力來承擔(dān)這一角色。我國檢察機關(guān)不從屬于行政機關(guān)，直接對權(quán)力機關(guān)負責(zé)，依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)干涉，因而是代表國家和社會公共利益提起行政訴訟的合適主體。檢察機關(guān)本身就具有公訴權(quán)，啟動法院審判是其開展法律監(jiān)督的必要手段。人民檢察院提起行政訴訟，將違法行政行為或者行政不作為提交法院進行合法性審查，正是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上確立檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益提起行政訴訟的行政公訴制度。
5、強化檢察機關(guān)對行政執(zhí)法中的一般違法行政行為檢察建議權(quán)
檢察建議，是檢察機關(guān)最常用的監(jiān)督方式之一。在對行政執(zhí)法中的一般違法行政行為檢察監(jiān)督中具體做法可以是，一是對于以單位或部門名義作出的行政行為，認為違反法律規(guī)定的，可以以檢察機關(guān)的名義向該單位發(fā)出《違法糾正建議書》，在建議書中寫明違法事由和檢察機關(guān)認為其違法的依據(jù)，并建議其進行糾正。二是對行政機關(guān)在執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)予以改進的問題，或者是行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中不依法行政，存在一般違法行為，情節(jié)比較嚴重尚不構(gòu)成刑事違法，但應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的行政責(zé)任的，以及行政執(zhí)法人員在具體個案的執(zhí)法活動中出現(xiàn)違反職責(zé)行為的，可以向行政執(zhí)法部門或監(jiān)察部門提出行政改進和處理建議。鑒于檢察建議在實踐中效力比較弱的現(xiàn)狀，應(yīng)在立法中將檢察建議作為一種法定監(jiān)督手段在相關(guān)法律中進行規(guī)定，明確其使用范圍及使用程序，行政機關(guān)有義務(wù)及時回復(fù)，如不采納必須書面說明具體理由，以及沒有正當(dāng)理由拒不采納和糾正所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任等。
作者：行唐縣人民檢察院趙蘭振
