[ 李昌麒 ]——(2000-11-5) / 已閱26851次
試論房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標及其實現(xiàn)的法律保障
中國法學 發(fā)表時間：199406
本文通過對我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀及問題的考察，闡述了國家應從六個方面確立房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控目標及其相應的法律對策，包括對耕地占用面積的控制、把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)、確立合理的地價和房價基準、引進高空建筑權(quán)、控制房地產(chǎn)開發(fā)貸款的總量、房地產(chǎn)開發(fā)必須符合生態(tài)環(huán)境的要求以及嚴格房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)控制等內(nèi)容。
最近幾年來，我國房地業(yè)作為一個新興的產(chǎn)業(yè)先是在沿海城市后又在內(nèi)地城市迅猛發(fā)展。但從目前的形勢來看，它還遠未成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的支柱產(chǎn)業(yè)。這表明在今后相當長的一個時期內(nèi)，國家還須對房地產(chǎn)業(yè)采取發(fā)展的方針，因此，對房地產(chǎn)業(yè)實行宏觀調(diào)控，將是國家的一個長期任務。我以為至關(guān)重要的是國家要從全局和長遠利益出發(fā)，確立房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標以及實現(xiàn)這些目標的法律措施。為此，很必要對我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀作一大體考察，然后針對已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的問題，提出相應的對策。
控制目標之一：對耕地占有面積的控制
我們必須承認這樣一個事實：我國正在面臨著一場土地危機，而這種危機還可能因為房地產(chǎn)開發(fā)的失控而加劇。現(xiàn)在我手頭沒有掌握全國性的由于經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建立、房地產(chǎn)業(yè)的興起以及城市擴張而占用耕地的數(shù)字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個問題，即如何處理好房地產(chǎn)開發(fā)與占用耕地的矛盾�？陀^地說，既要加快房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要不占用耕地，是辦不到的，現(xiàn)在問題是要怎樣采取措施把因房地產(chǎn)開發(fā)而占用的耕地控制在最小的限度之內(nèi)。這個限度的確定必須考慮現(xiàn)有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預測以及其他建設可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
第一，把耕地占用的數(shù)額納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃、五年計劃和年度計劃。我國現(xiàn)有的長遠規(guī)劃和五年計劃，僅僅是十分原則的強調(diào)了要“切實保護耕地”，但并沒有像其他事項那樣規(guī)定具體的指標，這不能不說是一個忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權(quán)出讓計劃但它畢竟是政府規(guī)定的，這也往往會因為政府的意志而隨時修改計劃。因此，在五年計劃的國土開發(fā)計劃中其他指標可以不列，但是耕地占用面積是必須列的�？紤]到各省、自治區(qū)、直轄市需要占用耕地的依據(jù)不同，因此，我主張以后的五年計劃，應當按地區(qū)分列占用耕地的數(shù)字，然后各地區(qū)在根據(jù)國家確定的耕地占用計劃，層層分解，凡是列入計劃的占耕地指標，不得突破。各級人民代表大會的計劃執(zhí)行的報告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納入權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督之下。
第二，把耕地占用計劃納入指令性計劃的管理范圍。本來，指令性計劃與市場經(jīng)濟的要求是不相容的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，指令性計劃指標將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納入指令性計劃的管理范圍，即使在其他市場經(jīng)濟的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計劃法的時候，還必須在特定領(lǐng)域肯定指令性計劃在特定領(lǐng)域的地位并賦予執(zhí)行的效力。
第三，強化依法批地的法律意識，嚴格追究非法批地主持者的法律責任。我國《土地管理法》對批地的權(quán)限作了明確的規(guī)定，該法實施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規(guī)定，越權(quán)批準占用土地的現(xiàn)象十分突出，為此，國務院批轉(zhuǎn)了國家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況的報告，但是至今這一現(xiàn)象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發(fā)區(qū)的管委會、綜合開發(fā)辦公室、開發(fā)指揮部、房地產(chǎn)公司以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在批地）和縱向越權(quán)批地（如化整為零多次批地、下放審批權(quán)等）仍然時有發(fā)生，造成土地供應總量失控。１９９３年，全國下達的用地供應計劃為４００萬畝，而實際用地已達６００萬畝。造成這種狀況，除了某些領(lǐng)導干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個重要原因，一是對越權(quán)批地行為的直接人缺乏應有的處罰。我主張今后應當把土地占用情況作為對政府官員進行考核的一項重要內(nèi)容。凡是非法或者越權(quán)批地造成嚴重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴重的還應受到刑事處罰；二是對于非法或越權(quán)批準占用的土地，不宜采取事后按程序追認的辦法。這種對“違法事實”的“合法追認”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言，法律不應當承認既存的違法事實。
控制目標之二：把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)
編制城市規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》賦予城市人民政府的一項重要職能。按照該法的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這表明房地產(chǎn)開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。在這里，與房地產(chǎn)開發(fā)緊密相關(guān)的，至少有以下三個問題必須解決：
第一，城市規(guī)劃本身的科學性。城市規(guī)劃的科學性是由一系列因素決定的，其中與房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的是城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設用地布局，城市詳細規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素。對于這些因素的量化規(guī)定必須建立在民主決策和科學決策的基礎(chǔ)上，切忌少數(shù)行政長官意志主宰決策過程�！冻鞘幸�(guī)劃法》是１９９０年４月開始施行的，依據(jù)這個法律的規(guī)定，應當說各級人民政府都先后制定了本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃。在這些規(guī)劃中有的比較科學，有的比較粗糙，有的純屬為了應付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規(guī)劃中完全考慮到房地產(chǎn)迅速發(fā)展這一因素，以致造成現(xiàn)在不少房屋建筑在表面上并不違背規(guī)劃布局的要求，但在實際上并不符合一個科學規(guī)劃應有的要求。因此，為了適應房地產(chǎn)開發(fā)的需要，我主張各級人民政府都應按照社會主義市場經(jīng)濟對發(fā)展房地產(chǎn)市場的要求和本轄區(qū)的實際情況，對過去的城市規(guī)劃進行一次民主和科學的審視，以便進一步完善城市規(guī)劃。今后的城市規(guī)劃，我認為重點應當放在對舊城的改造上，盡管我國各個城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優(yōu)點莫過于它能夠在不擴大土地占用面積的基礎(chǔ)上解決人們?nèi)找嬖鲩L的房屋需要。為此，國家可以設置若干優(yōu)惠政策，鼓勵更多的房地產(chǎn)商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓的用擴占新地特別是耕地辦法去發(fā)展城市的路子，因為那樣只能使城市無限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應當是過份膨脹現(xiàn)有大城市，而應當發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市。
第二，房地產(chǎn)的開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。我國法律之所以賦予城市人民政府制定城市規(guī)劃的職權(quán)，其目的就是要通過規(guī)劃確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，因此，城市規(guī)劃就應當具備執(zhí)行的效力。就房地產(chǎn)開發(fā)而言，是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用、房屋建設工程的選址和布局都必須符合城市規(guī)劃的要求。但是，在現(xiàn)實生活中，我們卻看到兩種情況：一種是由于種種原因，比如某個領(lǐng)導同志的拍板或者不正之風之類的影響，有的房地產(chǎn)開發(fā)地段明明不符合城市規(guī)劃的要求，但仍然能夠得以建設；另一種是以城市規(guī)劃不合理為由，為某個不符合規(guī)劃的開發(fā)項目尋找存在的理由，如果確實如此，當然也不失為一種辦法，現(xiàn)在需要反對的是規(guī)劃本身是正確的，開發(fā)項目自己不符合規(guī)劃的要求，而用修改正確的去維護不正確的那樣一種作法。
第三，嚴格追究違反城市規(guī)劃行為的單位或者直接人員的責任。對此，《城市規(guī)劃法》已經(jīng)作了一些規(guī)定，現(xiàn)在的問題是如何執(zhí)行，在實際中最棘手的是那些違反城市規(guī)劃但已經(jīng)建成或大部分建成的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設施，對此，大都在執(zhí)行有度的思想指導下，作一翻輕描淡寫的處理了事，這里所指的“度”當然不是法律界線而是指的一種“靈活性”。我認為這種執(zhí)行思想不可取，我國現(xiàn)在許多法律規(guī)定之所以未能得到很好的貫徹，不能說與我們有些行政和司法執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行有度的思想無關(guān)。當然，我們很理解執(zhí)行有度思想產(chǎn)生的背景，從某種意義上也是在從實際出發(fā)，但是，從長遠執(zhí)法來講，不應當牽就這種實際，因為這種牽就往往會為違法行為找到一個“防空洞”，我們現(xiàn)在需要樹立的應當是嚴格執(zhí)法的思想。
控制目標之三：確定合理的地價和房價基準
地價和房價是房地產(chǎn)市場的核心問題，也是國家對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控的重要的經(jīng)濟杠桿。我國過去普遍情況一是地價低，尤其是涉外地價更低，從而造成了巨額土地權(quán)益的喪失；二是房價過高，有的高得驚人，超過了一般的購房戶的承受能力。這兩種情況的存在，都不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，當務之急是要把作為經(jīng)濟杠桿的房地產(chǎn)價格納入法制化的管理范圍。
第一，運用法律法規(guī)的形式規(guī)定確立地價和房價的基礎(chǔ)標準。通常認為地價是根據(jù)土地的不同位置、使用性質(zhì)、容積率、級差收益、開發(fā)成本和供求狀況等基本因素構(gòu)成的。商品住宅的價格國務院已在《商品住宅價格管理暫行辦法》中作了規(guī)定，其關(guān)鍵是要合理確定構(gòu)成價格的各種因素和各類費用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性質(zhì)實行不同價格標準�，F(xiàn)在的問題是要把確立房地產(chǎn)價格的各種因素用法律、法規(guī)的形式加以固定，以便成為確立地價和房價的基本依據(jù)。
第二，嚴格房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的責任意識。房地產(chǎn)價格合理與否，直接關(guān)系到國家、開發(fā)商和消費者的利益，必須嚴肅對待。這里至關(guān)重要的是房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)必須由政府確定，對評估人員的資格及其責任應有嚴格的規(guī)定。房地產(chǎn)價格畸高畸低是當前房地產(chǎn)市場價格中的一個主要問題。造成的原因可能是多種多樣的，但是，有關(guān)人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊不能不說是一個原因，對某些具體評估項目來講還可能是一個重要原因。對此，必須嚴肅處理。
第三，由政府定期公布宏觀指導價格。世界不少國家和地區(qū)的政府，根據(jù)對土地利用的重要性的認識及其產(chǎn)業(yè)政策，都加強了對地價的控制。日本政府每年都要在固定的時間里公布官方調(diào)查和評估的“公示地價”，作為一般土地買賣的依據(jù)。對此，我們可以效法，我認為，在我國公布的“公示房地產(chǎn)價”，不應當只是一種宏觀調(diào)控價，或者說是“中間價”，同時，還應當有最低價和最高限價的規(guī)定。這樣做至少有以下三個優(yōu)點：一是體現(xiàn)國家對房地產(chǎn)市場的必要干預；二是為土地和住宅的使用者提供可供參照的價格信息，平衡他們提心吊膽的購買心理；三是防止暴跌和暴利行為。
第四，引進“高空建筑權(quán)”的概念。高空建筑權(quán)是在高層建筑如雨后春筍般發(fā)展的背景下最初只在美國的紐約、后又遍及美國許多城市的一種交易現(xiàn)象，它的基本含義是指對土地以上的空間的建筑權(quán)，也就是說誰要在土地的空間修建構(gòu)筑物，誰就應當向土地使用權(quán)人支付費用。我國現(xiàn)在的高空建筑權(quán)的雛形事實上已經(jīng)出現(xiàn)，比如有的單位在別的單位的低層建筑上加蓋房屋，然后對所建成的房屋按約定擁有使用權(quán)。隨著城市人口的膨脹，土地供求矛盾加劇，必然會有人尋求高空建筑權(quán)。因此應當把高空建筑權(quán)引入我國法學研究領(lǐng)域，并在相關(guān)的法律里作出規(guī)定。
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