[ 劉建昆 ]——(2004-12-10) / 已閱22218次
“收繳”質(zhì)疑
坦白地說，在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》公布之前，我從來沒有對“收繳”這個(gè)詞語產(chǎn)生過任何興趣，因?yàn)槲宜莆盏挠邢薜男姓ㄖR中，并沒有對于“收繳”的專門論述�！冻绦蛞�(guī)定》的出臺使我不得不問：“收繳”是什么？
一、 考察：現(xiàn)行法律中的“收繳”
我國現(xiàn)行法律中，有十三部法律使用了“收繳”一詞。但是在十三部法律當(dāng)中，“收繳”并不具有統(tǒng)一的使用語境和含義。在這些法律當(dāng)中，根據(jù)“收繳”的主體不同主要具有一下幾個(gè)用法：
（一）非國家行政機(jī)關(guān)的組織在一定范圍內(nèi)按照有關(guān)規(guī)定收取錢物。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條：“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用”；第二十二條“水電費(fèi)的收繳”。
(二)國家司法機(jī)關(guān)在民事訴訟中對某些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分措施�！吨腥A人民共和國民法通則》第一百三十四條“人民法院審理民事案件……可以……收繳進(jìn)行非法活動的財(cái)物和非法所得”。
(三)行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)構(gòu)對于標(biāo)的物依法采取的占有轉(zhuǎn)移措施。這種用法是最多的，有十一部法律屬于這一類。雖然其主體都是行政機(jī)關(guān)，但是具體用法卻具有細(xì)致而微的差別。歸納起來，根據(jù)收繳標(biāo)的不同又可以分為：
1．收繳罰款�！吨腥A人民共和國證券投資基金法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》都有這種用法。（對于罰款的收繳，實(shí)際上是行政處罰的執(zhí)行措施）
2．收繳證照。中華人民共和國食品衛(wèi)生法第四十條“涂改、出借衛(wèi)生許可證的，收繳衛(wèi)生許可證�！�
《中華人民共和國拍賣法》第六十八條“本法施行前設(shè)立的拍賣企業(yè)……逾期未達(dá)到本法規(guī)定的條件的，由工商行政管理部門注銷登記，收繳營業(yè)執(zhí)照�！保ㄒ陨舷喈�(dāng)于吊銷許可證的執(zhí)行措施）
《中華人民共和國森林法》第三十四條“對伐區(qū)作業(yè)不符合規(guī)定的單位，發(fā)放采伐許可證的部門有權(quán)收繳采伐許可證，中止其采伐，直到糾正為止。”（類似于暫停許可或者暫扣許可證）
《中華人民共和國居民身份證法》第十七條“偽造、變造的居民身份證和騙領(lǐng)的居民身份證，由公安機(jī)關(guān)予以收繳�！�
《中華人民共和國道路交通安全法》第九十六條“偽造、變造或者使用偽造、變造的機(jī)動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志、駕駛證或者使用其他車輛的機(jī)動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門予以收繳。”另外該法還規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得收繳、扣留機(jī)動車號牌。”“公安機(jī)關(guān)交通管理部門以外的任何單位或者個(gè)人，不得收繳、扣留機(jī)動車駕駛證。”
3．收繳假金融票證�！度珖嗣翊泶髸�(wù)委員會關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》：“偽造、變造的貨幣，偽造、變造、作廢的票據(jù)、信用證、信用卡或者其他銀行結(jié)算憑證一律收繳，上交中國人民銀行統(tǒng)一銷毀�！�
4．收繳費(fèi)用�！吨腥A人民共和國藥品管理法》第四十一條“檢驗(yàn)費(fèi)收繳辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門制定。”（收取的意思，可以理解具體行政行為中行政事業(yè)性收費(fèi)的行政征收）
5．收繳毒品�！吨腥A人民共和國治安管理處罰條例》第三十一條“非法運(yùn)輸、買賣、存放、使用罌粟殼的，收繳其非法運(yùn)輸、買賣、存放、使用的罌粟殼”。
6．收繳槍支。《中華人民共和國槍支管理法》第二十六條“配置民用槍支的單位和個(gè)人不再符合持槍條件時(shí)，必須及時(shí)將槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機(jī)關(guān)；未及時(shí)上繳的，由公安機(jī)關(guān)收繳”（證件收繳應(yīng)當(dāng)是吊銷的意思）；第二十七條“不符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不能安全使用的槍支，應(yīng)當(dāng)報(bào)廢。配備、持有槍支的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)將報(bào)廢的槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機(jī)關(guān)；未及時(shí)上繳的，由公安機(jī)關(guān)收繳。報(bào)廢的槍支應(yīng)當(dāng)及時(shí)銷毀�！�
7．收繳車輛警報(bào)器、標(biāo)志燈具�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第九十七條“非法安裝警報(bào)器、標(biāo)志燈具的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門強(qiáng)制拆除，予以收繳并處二百元以上二千元以下罰款�！保ㄊ绽U還要并處，能把收繳理解為行政處罰嗎？）
8．收繳拼裝、報(bào)廢機(jī)動車�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第一百條“駕駛拼裝的機(jī)動車或者已達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車上道路行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以收繳，強(qiáng)制報(bào)廢�！�
9．收繳發(fā)票。《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十二條“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以收繳其發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票�！保ㄊ栈氐囊馑�.）
總之，13部法律對于收繳的用法，可以看出，收繳似乎更多在具體執(zhí)行中使用,而很難看出收繳是一種獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施。另外國務(wù)院數(shù)以百計(jì)的行政法規(guī)，各部委還有數(shù)以千計(jì)的部門規(guī)章使用收繳一詞，收繳范圍之大，物品種類之多恐怕無出公安之右者。《程序規(guī)定》所謂的強(qiáng)制措施“收繳”是那一部法律授權(quán)呢？從上述法律來看，公安機(jī)關(guān)除了對罌粟殼、偽假身份證和車輛證照、非法安裝的警報(bào)器和標(biāo)志燈具、非法持有的和報(bào)廢的槍支、上路行駛的拼裝和報(bào)廢機(jī)動車，其他的“收繳”并沒有法律依據(jù)。
無獨(dú)有偶，《人民幣管理?xiàng)l例》第34條規(guī)定：“辦理人民幣業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)偽造、變造的人民幣，如果數(shù)量較少，由該金融機(jī)構(gòu)兩名以上工作人員當(dāng)面收繳�！钡�35條規(guī)定：“對金融機(jī)構(gòu)收繳的假幣，中國人民銀行或者中國人民銀行授權(quán)的國有獨(dú)資商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)予以沒收�！边@里的“收繳”似乎也成了沒收前的強(qiáng)制措施。2003年7月1日起正式施行的《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》對于《人民幣管理?xiàng)l例》第34條、第35條的內(nèi)容，予以沿用和細(xì)化，銀行業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為：沒收”與“收繳”在行政法理上，兩者并無嚴(yán)格區(qū)別，均應(yīng)認(rèn)定為行政處罰行為。但在反假貨幣法規(guī)規(guī)章中卻存在差異，《人民幣管理?xiàng)l例》、《假幣收繳、鑒定管理辦法》人為地設(shè)定了兩個(gè)概念的差異，反而帶來一些概念上、理論上的混亂；并提出：法律、法規(guī)明應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)國有獨(dú)資商業(yè)銀行可以行使假幣鑒定、沒收權(quán)，否則他們只能基于中國人民銀行的委托，以中國人民銀行的名義來行使對人民幣的有關(guān)行政管理權(quán)限，即使使用“收繳”一語，也不能改變這一事實(shí)。
二、剖析：《程序規(guī)定》的“收繳”怎么用
首先，《程序規(guī)定》延襲了法律對于罰款和暫扣許可證、吊銷許可證執(zhí)照等幾種行政處罰執(zhí)行中的“收繳”一詞的語義和用法，對罰款和所吊銷的許可證進(jìn)行收繳，即不是作為典型意義上的強(qiáng)制措施，而十作為行政執(zhí)行的措施。
其次，《程序規(guī)定》與法律授權(quán)的收繳范圍并沒有完全一致。第一百五十二條“主要用于違法活動的下列工具、設(shè)備或者涉案財(cái)物應(yīng)當(dāng)收繳:（一）賭博用的賭具；（二）制作、復(fù)制、傳播淫書、淫畫、淫穢音像制品和其他淫穢物品使用的設(shè)備；（三）吸食、注射毒品的器具；（四）倒賣的有價(jià)票證或者騙取財(cái)物的用品；（五）其他應(yīng)當(dāng)收繳的工具和財(cái)物�！钡谝话傥迨龡l“對淫穢物品、毒品和反動、邪教、迷信印刷品等違禁品，一律收繳�！边@與前文所說的法律規(guī)定的收繳范圍是不同的。
再次，用于對于未成年人追贓的收繳，成為“沒收非法所得、違法財(cái)物”的變通措施。第一百二十六條“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教；有違法所得或者非法財(cái)物的，應(yīng)當(dāng)予以收繳”。《行政處罰法》將“沒收違法所得、非法財(cái)物”列舉為一種行政處罰，但由于不滿十四周歲的未成年人完全無行政責(zé)任能力，因此對于未成年人的違法所得或者非法財(cái)物處理時(shí)，在邏輯上產(chǎn)生了兩難�！冻绦蛞�(guī)定》規(guī)避“沒收”，設(shè)為收繳。
再看被收繳財(cái)物的處理：《程序規(guī)定》第一百五十四條“收繳財(cái)物應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并制作收繳清單，待處罰決定生效后，按照下列規(guī)定分別處理:（一）應(yīng)當(dāng)上交國庫的，移交財(cái)政部門處理；（二）屬于違禁品的，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，統(tǒng)一登記造冊后予以銷毀，其中屬于淫穢物品、毒品的，分別由縣級以上公安機(jī)關(guān)治安部門、禁毒部門組織銷毀；（三）屬于受害人合法財(cái)物的，及時(shí)返還受害人。”這些處理措施與沒收的處理毫無二致。
仔細(xì)分析第一百五十二條、一百五十三條規(guī)定的收繳物品范圍，基本上都是非法物品。只有收繳的主要用于非法用途的合法物品，以及不滿十四周歲未成年人的違法所得才可能涉及上交國庫和返還受害人。
收繳和扣押有何區(qū)別？第一百五十七條“對扣押和收繳的財(cái)物，任何單位和個(gè)人不得借用、挪用、調(diào)換和侵占�！睂κ绽U和扣押進(jìn)行了并列。根據(jù)《程序規(guī)定》，扣押的標(biāo)的物必須是證據(jù)。實(shí)際上，只能說，涉案的財(cái)物也好物品也好，只要具有證據(jù)的功能，均可以扣押；但是由于一部分證據(jù)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，所以扣押同時(shí)具有了財(cái)產(chǎn)保全的效果，因此在最終處理的時(shí)候，必須區(qū)分非法所得和違法物品。
三、對照：關(guān)于沒收的探討
“沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”，是國家行政機(jī)關(guān)依法采取的一種行政處罰。我國有一百多部法律規(guī)定了沒收，除了刑罰中的“沒收財(cái)產(chǎn)”，大多數(shù)屬于行政法中的行政處罰范疇�！缎姓幜P法》第八條規(guī)定：“行政處罰的種類：……（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；……”。單行法律法規(guī)中直接使用“沒收違法所得”的不少，但是直接規(guī)定“沒收非法財(cái)物”的不多，往往具體規(guī)定被沒收的物品名稱。因此我們只能根據(jù)具體物品歸納總結(jié)，探求立法真意。
（一）沒收的特征
“沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”屬于法定的行政處罰，沒收具有如下幾個(gè)特征：
首先，沒收處罰的主體，必須是國家行政機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定委托的組織），或者是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。
其次，沒收的對象是違法的行政相對人。按照法律要求，被處罰人必須具有行政責(zé)任能力，且實(shí)施了違法行為。
再次，沒收的標(biāo)的物是非法所得和非法財(cái)物。
最后，“沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”本質(zhì)上是對公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)的剝奪。
（二）關(guān)于沒收的幾個(gè)疑難問題
1、對無責(zé)任能力人的沒收
無責(zé)任能力人，是指不滿十四周歲的未成年人和精神病人。出于對無責(zé)任能力人的保護(hù)，法律為其設(shè)置了監(jiān)護(hù)人，管理其財(cái)產(chǎn)，照顧其人身。但是，未成年人完全可能違法犯罪，從而獲得違法所得或者持有非法財(cái)物。例如:未成年人偷竊的非法所得，精神病人非法持有違禁品。這一難題，法律中沒有明確的解決辦法。
2、對違法所得的界定
什么違法所得？我國法律并沒有明確規(guī)定。一般認(rèn)為是指由于違法行為而獲得的全部收入。違法所得必須具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。違法所得由于用語直觀易懂，且取得時(shí)間相對集中，一般是違法行為開始后才取得，所以界定相對容易；但是實(shí)踐中也有爭議，主要是在有些情況下，違法行為人所付出的何種成本應(yīng)當(dāng)排除在違法所得之外。
3、對非法財(cái)物的認(rèn)定
與違法所得相比，非法物品則難界定的多。非法財(cái)物沒有明確的定義。有的學(xué)者認(rèn)為是指“由于違法行為而獲得的財(cái)物”。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不正確的，僅從成因一個(gè)方面一語而蔽之，不能概括非法財(cái)物的本質(zhì)。無論是合法財(cái)物還是非法財(cái)物，其本身不是行政法主體，其“非法”的原因，也由于具體行政法規(guī)定不同而千差萬別。
認(rèn)定“非法財(cái)物”應(yīng)當(dāng)把握一下幾個(gè)原則：
首先，違禁品應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法財(cái)物。所謂違禁品，是指法律禁止其存在、流通和使用的物品。除了特定情況可以參加循環(huán)使用，非法物品對于任何人來將講該物品都沒有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，例如毒品、假幣、淫穢反動書籍和音像制品等等。
其次，限制持有、使用，或者限制流通的物品，在非法持有、使用、流通的時(shí)候，屬于非法物品。例如刀具，槍支。
再次，合法物品主要用于非法用途的，屬于非法物品。例如作案工具、主要用于賭博的賭具、主要用于播放淫穢物品的影碟機(jī)等等。
4、非法物品與被處罰人之間的關(guān)系
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