[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱103602次
2. 限額拍賣決定需要國家立法中的行為法上的授權(quán)根據(jù)
所謂行政決定的法律根據(jù),可有廣義和狹義兩種理解(基于部分大陸行政法的觀點(diǎn)和我國的立法實(shí)踐)。廣義者包括組織法上的授權(quán)根據(jù)和行為法上的授權(quán)根據(jù), 狹義者僅指行為法上的授權(quán)根據(jù)。所謂組織法上的授權(quán), 是指立法者作出的關(guān)于行政機(jī)關(guān)主管事項(xiàng)范圍的授權(quán)。這類授權(quán)通常來源于憲法、各級政府組織法、各行政機(jī)構(gòu)組織法中關(guān)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的規(guī)定。這類規(guī)定僅僅是判斷某一行政決定所涉及的事項(xiàng)是否屬于決定機(jī)關(guān)主管范圍內(nèi)的事項(xiàng)的依據(jù), 不是判斷該機(jī)關(guān)是否有權(quán)就其主管的事項(xiàng)作出具有特定內(nèi)容或法律效果的決定的依據(jù)。所謂行為法上的授權(quán), 是指立法者作出的關(guān)于行政機(jī)關(guān)可以就其主管范圍內(nèi)某一事項(xiàng)作出具有特定的內(nèi)容或法律效果的決定的授權(quán)。這類授權(quán)通常來源于規(guī)范特定領(lǐng)域的行政活動的法律或法規(guī)中的規(guī)定。這類規(guī)定是判斷行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)就其主管范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出具有特定的內(nèi)容或法律效果的決定的依據(jù)�！胺傻谋Ａ簟痹瓌t(近代法治行政原理的三原則之一)所要求的行政決定的法律根據(jù),就是指這種行為法上的授權(quán)根據(jù)。
根據(jù)我國憲法所確立的民主的法治原則和已被我國公法學(xué)界逐步接受的近代法治行政的原理(盡管在立法和司法的實(shí)踐方面還存在很大差距), 第一, 行政機(jī)關(guān)作出的任何形式的行政決定,不論其是否對相對人產(chǎn)生法律上的效果,都必須具有組織法上的授權(quán)根據(jù),即該決定所涉及的事項(xiàng)必須是有關(guān)組織法規(guī)范所確定的該機(jī)關(guān)主管范圍內(nèi)的事項(xiàng),否則,屬于無權(quán)限或越權(quán)的決定。第二, 對相對人產(chǎn)生法律效果的行政決定,至少是其中對相對人發(fā)生不利的法律效果(即限制、剝奪權(quán)利或創(chuàng)設(shè)、加重義務(wù))的行政決定,必須同時具有行為法上的授權(quán)根據(jù)(即所謂“侵害保留”- 最低限度的“法律的保留”),否則,盡管該決定所處理的事項(xiàng)本身也許沒有超出組織法規(guī)范所確定的該機(jī)關(guān)主管范圍,但因未得到行為法上的授權(quán),仍然屬于無權(quán)限或越權(quán)的決定。
上海市府所作的私車限額拍賣決定,如果僅從決定者所宣布的目的(假定該目的是真實(shí)的)來看, 其所涉及的事項(xiàng)也許可以被認(rèn)為沒有超出組織法規(guī)范所確定的地方政府的主管范圍。但是,如果從該決定對相對人所產(chǎn)生的法律效果來看,由于其具有明顯的不利性,所以,該決定本身必須具備行為法上的授權(quán)根據(jù)(即有關(guān)行為法明文授權(quán)地方政府或上海市府可以這樣做)。具體而言,(1)該決定應(yīng)當(dāng)具有道交法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)(如果確實(shí)存在的話),上海市府可以選擇額度控制的方式來限制該法所規(guī)定的登記條件在上海地區(qū)的適用。(2)該決定還應(yīng)當(dāng)具有關(guān)于機(jī)動車稅費(fèi)征收的國家立法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)(如果確實(shí)存在的話),上海市府可以選擇額度拍賣的方式向私車主收費(fèi)。(3)該決定(以及為實(shí)施該決定而制定的關(guān)于登記資格的地方規(guī)范)應(yīng)當(dāng)具有國家稅法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)(如果確實(shí)存在的話), 上海市府可以限制車輛購置稅的納稅義務(wù)人在上海履行該項(xiàng)納稅義務(wù)的條件。(4)上海的地方法規(guī)或規(guī)章(或政策文件)中的授權(quán)規(guī)定在法律上能否被該市的行政主管機(jī)關(guān)援引作為私車限額拍賣決定的法律根據(jù)的問題,如前所述,取決于這些授權(quán)規(guī)定本身是否具有國家立法(當(dāng)然必須是行為法)上的授權(quán)根據(jù)。[51]
除非具有以上所列國家立法上的授權(quán)根據(jù),上海市府無權(quán)決定限制和拍賣私車額度,現(xiàn)行決定是無權(quán)限的或越權(quán)的決定, 因而是違法的、無效的決定; 無論是上海的登記主管機(jī)關(guān)還是法院, 在行使各自的職權(quán), 處理有關(guān)申請(比如,無額度證明的車輛登記申請)或案件(比如,判令主管機(jī)關(guān)履行登記職責(zé)之訴)時, 都不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行或適用該決定, 應(yīng)當(dāng)執(zhí)行或適用國家立法的有關(guān)規(guī)定。[52]
(二) 私車額度限制和拍賣有何法律根據(jù) – 上海市府的回答
如本文前言所介紹的,上海市府明確表示,私車限額拍賣有法律根據(jù)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),上海市府公開提及的法律根據(jù)共有三項(xiàng): (1) 作為地方性法規(guī)的上海道交條例(市人大常委會制定,1997年12月1日起實(shí)施)的第十三條, (2) 作為地方行政規(guī)劃的上海城市交通白皮書(市府發(fā)布,2002年4月30日), (3) 作為國家法律的道交法(全國人大常委會制定,2004年5月1日起實(shí)施)的第四條。值得一提的是, 市府發(fā)言人和法制辦專家在援引上述規(guī)定時沒有明確這些規(guī)定與限額拍賣措施在時間上的對應(yīng)關(guān)系。不過, 筆者愿意相信, 市府當(dāng)然把這些規(guī)定看成僅僅是各自生效(或發(fā)布)后的限額拍賣措施的法律根據(jù), 而不會將其同時當(dāng)成是各自生效前的限額拍賣措施的法律根據(jù)[53], 大概不會否認(rèn)二者之間在時間上存在以下對應(yīng)關(guān)系。
1. 三項(xiàng)法律根據(jù)與1997年11月以前的限額拍賣無關(guān)(注意:上海市府沒有提示1986年至
1997年11月的限額拍賣的法律根據(jù)[54])。
2. 市道交條例第十三條是1997年12月1日至2004年4月30日的限額拍賣的法律根據(jù)(該條規(guī)定,“本市對車輛號牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控。機(jī)動車號牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計(jì)劃委員會會同市公安交通管理部門和其他有關(guān)部門提出，報市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”[55])。
3. 市交通白皮書[56]是2002年5月1日以后的限額拍賣的法律根據(jù)。
4. 道交法第四條是2004年5月1日以后的限額拍賣的法律根據(jù)(該條規(guī)定,“各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相適應(yīng)�？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施”[57])。
就上述對應(yīng)關(guān)系, 筆者在此暫且指出三點(diǎn)。第一,上海搞的私車限額拍賣事實(shí)上也許是先做決定并加以實(shí)施, 過了一段時間才制定地方立法“補(bǔ)辦”授權(quán)或加以“追認(rèn)”。第二,上海市府并不認(rèn)為私車限額拍賣需要國家立法上的授權(quán)根據(jù)。在她看來, 上�？梢元�(dú)立自主地決定采取該項(xiàng)措施。第三, 與許多人(包括商務(wù)部高管和部分法律專家)不同, 上海市府似乎并不認(rèn)為道交法是其繼續(xù)實(shí)行限額拍賣的難以逾越的法律上的障礙, 而是把該法看成是有利于上海繼續(xù)實(shí)施該措施的國家立法,是有助于強(qiáng)化該措施合法性的國家立法(盡管也許并非真的如此認(rèn)為)。
以下,筆者先就市道交條例實(shí)施前的限額拍賣在事實(shí)上到底有無法律根據(jù)這一問題作一考察, 然后就市府所提出的三項(xiàng)法律根據(jù)各自到底是否合格的問題展開略為詳細(xì)的討論。
（三）1997年11月以前的限額拍賣在事實(shí)上(也許)就根本沒有任何法律根據(jù)
1. 市府大概難以拿得出當(dāng)時已生效的國家立法或上海地方立法上的根據(jù)( 如果筆者對當(dāng)時的有關(guān)立法文件所作調(diào)查的結(jié)果是可靠的話)。
2. 市府也許會拿出當(dāng)時未公開的國家主管部門的批準(zhǔn)文件(如果這種文件確實(shí)存在的話)。但是,內(nèi)部文件因其對外并不具有法律約束力, 所以即使其存在, 也不能被視為限額拍賣的合格的法律根據(jù)。
3. 市府說不定會直接援引憲法或地方組織法中關(guān)于地方政府職權(quán)范圍的規(guī)定[58]。不過, 如前所述, 這類規(guī)定只不過是關(guān)于地方政府主管事項(xiàng)的領(lǐng)域的規(guī)定,不能成為限額拍賣之類對相對人發(fā)生重大不利法律效果的行政決定本身的法律上的授權(quán)根據(jù)。[59]
有待市府法制辦說明的是,市府在其最初考慮采取私車限額拍賣措施時,到底有沒有研究過法律根據(jù)問題。如果研究過, 當(dāng)時以什么理由得出了什么結(jié)論。如果沒有研究過, 原因是什么。[60]
(四) 市道交條例生效后道交法生效前的限額拍賣沒有合格的法律根據(jù)
1. 因無國家立法的授權(quán), 上海的地方立法不能被視為合格的授權(quán)根據(jù)
就道交法實(shí)施前的限額拍賣,上海市府未提示過任何國家立法上的授權(quán)根據(jù)(也未否認(rèn)存在這類根據(jù))。是因疏忽而忘了提示,還是因覺得無必要而不愿提示,或是因?qū)嵲谡也坏蕉鵁o法提示? 這個問題也有待市府法制辦作出解釋。
據(jù)筆者調(diào)查,道交法實(shí)施前的國家的有關(guān)立法和政策文件(以公開者為限)中,不存在任何明文的授權(quán)規(guī)定,也不存在至少在筆者看來有可能被解釋為隱含了授權(quán)之意的規(guī)定(哪怕是憑借最“高明”的解釋技術(shù))。
如果筆者的調(diào)查結(jié)果是可靠的,如果筆者就私車限額拍賣法律根據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)問題所表明的意見(請見本稿二(一)2.)在法律上是站得住腳的話,那么,單憑不存在國家立法上的授權(quán)根據(jù)這一條理由,就應(yīng)能得出這樣的結(jié)論: 道交法實(shí)施前的限額拍賣沒有合格的法律根據(jù),上海市府援引的該市立法是不合格的法律依據(jù),該時期的限額拍賣措施難以避免因無權(quán)而無效的法律上的命運(yùn)。
2. 即使假定無需國法的授權(quán), 有關(guān)地方立法也因抵觸國法而不能成為合格的授權(quán)根據(jù)
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