[ 武志國 ]——(2005-7-20) / 已閱23103次
從《物權(quán)法(草案)》看中國不動產(chǎn)登記機構(gòu)未來走向
內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備登記中心 武志國
《物權(quán)法(草案)》第十條第二款規(guī)定:“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定!钡怯浀姆秶、機構(gòu)統(tǒng)一到怎樣的地步,這里沒有明確,實際上本部分涉及國家機構(gòu)改革等重大問題,很多方面還是探討嘗試性的,于是把不動產(chǎn)機構(gòu)的定位問題交給了未來的不動產(chǎn)立法。
一、不動產(chǎn)登記機構(gòu)的審查模式
目前各國登記機關(guān)所采取的審查制度大致可以分為兩種,一為實質(zhì)審查主義,一為形式審查主義。采形式審查主義的國家,對于登記的申請,只進行形式上的審查,至于登記證上所載權(quán)利事項有無瑕疵,則不予過問,這樣的公示不具有公信力。采實質(zhì)審查主義的國家的登記具有公信力。依公示公信原則,只要無異議登記,即使登記所記載的權(quán)利與真實的權(quán)利狀態(tài)不符,因相信登記正確而與登記名義人進行交易的善意第三人,其所得的利益仍受法律保護。實質(zhì)審查主義與形式審查主義的主要區(qū)別,在于就作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的基礎(chǔ)原因——債權(quán)關(guān)系,登記機關(guān)有無審查權(quán)限!段餀(quán)法(草案)》 第十一條 當事人申請登記,應(yīng)當提供權(quán)屬證書、合同書、法院判決或者征收決定以及標明不動產(chǎn)位置、面積等的其他必要材料!;第十二條規(guī)定:“登記機構(gòu)應(yīng)當履行下列職責(zé):(一)查驗申請人提交的必要材料;(二)就有關(guān)登記事項詢問申請人;(三)如實、及時地登記有關(guān)事項;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。登記機構(gòu)認為對申請登記的不動產(chǎn)的實際狀況需要查看的,申請人以及其他有義務(wù)協(xié)助的人應(yīng)當協(xié)助。就本條來講,取向為實質(zhì)審查,成為我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)定位的一個基點。
二、通行的登記機構(gòu)的定位和設(shè)置模式
國外以及一些地區(qū)的不動產(chǎn)登記的立法體例:
1、瑞士的不動產(chǎn)登記機關(guān)通常為各州法院(瑞士民法典及州法的規(guī)定);
2、德國實行由地方法院(不動產(chǎn)登記局)統(tǒng)一管轄(德國土地登記條例第1條第1款);
3 、日本不動產(chǎn)登記機關(guān)是性質(zhì)為司法行政機關(guān)的法務(wù)局,支局及派出所(日本不動產(chǎn)登記法第8條第12項);
4、英國城鄉(xiāng)土地登記的機構(gòu)為“政府土地登記局”;
5、目前在我國臺灣地區(qū)由臺灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專門的地政事務(wù)所,主辦不動產(chǎn)登記(依《土地法》第39條)。
關(guān)于不動產(chǎn)登記之主辦機關(guān),現(xiàn)代各國(地區(qū))的立法例大致有司法機關(guān)或是隸屬于政府的專門的不動產(chǎn)登記部門。并且無論是司法機關(guān)還是隸屬于政府機關(guān)的專門機構(gòu)都實行統(tǒng)一管轄登記,各國不動產(chǎn)要么由司法機關(guān)統(tǒng)一登記,要么由隸屬于政府的專門機構(gòu)進行登記,而不是多部門多頭執(zhí)政,從而避免因分散管理而出現(xiàn)的混亂,對于我國的比較借鑒意義主要是登記的中立性和效率性,我們還是需要從我國的實際情況出發(fā),不能簡單地套用。
三、構(gòu)建適合我國國情的不動產(chǎn)登記機構(gòu)
(一)登記價值的沖突和平衡
便民是第一價值取向:登記除所具有的物權(quán)公示功能外,雖然還有行政監(jiān)督的作用,但這個作用是從屬的、外在的,而不是本原的、固有的,行政機關(guān)完全可以利用法院登記的信息實施其行政監(jiān)管的職能。效率是第二價值取向,必須建立統(tǒng)一的登記機關(guān),“多頭登記”已成為眾矢之的,并被認為是導(dǎo)致我國登記狀況十分混亂的主要原因。成本是第三價值取向。
(二)關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)登記的考量
登記機構(gòu)定位的考量主要是針對不動產(chǎn)物權(quán)本身的多樣性和復(fù)雜性,當前設(shè)置統(tǒng)一登記機關(guān)的成本和可行性也是必須考慮的。當然最重要的是要克服掉當前登記體制下容易滋生腐敗低、效率和不專業(yè)的最為根本的弊端。這是我國不動產(chǎn)登記制度另外一個非常重要的基點。其中不動產(chǎn)登記的技術(shù)性問題不是最為艱難的問題,不應(yīng)成為取舍各種方案的決定性因素。
不動產(chǎn)物權(quán)種類繁多,從權(quán)利性質(zhì)上分包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán),從權(quán)利客體上分包括土地物權(quán)、房屋物權(quán)、其他建筑物物權(quán)、附著物物權(quán)如林權(quán)、草原權(quán)等以及比照不動產(chǎn)登記特殊動產(chǎn)等物權(quán),還有各種各樣的特許物權(quán)如取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、探礦權(quán)等,將所有這些不動產(chǎn)物權(quán)全部統(tǒng)一到一個登記機關(guān),未必現(xiàn)實,要斟酌其必要性。
(三)不動產(chǎn)機構(gòu)設(shè)置的方案
目前國內(nèi)的學(xué)術(shù)界和實務(wù)界就不動產(chǎn)機構(gòu)設(shè)置的方案歸納有以下幾種:
第一種,認為應(yīng)由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄;
第二種,認為仍然應(yīng)由不動產(chǎn)所在地的行政主管機關(guān)管轄,但在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行適當?shù)胤菍嵸|(zhì)性改變的統(tǒng)一性整合;
第三種,對不動產(chǎn)登記實行公證部門的實質(zhì)審查和登記機關(guān)形式審查的分離;
第四種,成立獨立于現(xiàn)有不動產(chǎn)行政主管部門的實行垂直管理體制的不動產(chǎn)登記機關(guān)。本方案也細分為兩種,或是由統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)向不動產(chǎn)主管部門派出登記人員進行登記或者統(tǒng)一納入獨立的登記體系;
第五種,認為應(yīng)創(chuàng)立具有服務(wù)功能的中介性質(zhì)的登記機構(gòu)體系;
(四)當前各種方案的比較學(xué)分析
第一種方案分析:登記制度的設(shè)計首先必須符合國情,我國司法機關(guān)本身受行政權(quán)力影響及大,在法院本身還在極力尋求獨立的過程中由法院負責(zé)登記,會增加法院負擔,有可能要犧牲法院的中立性 再者牽涉到推動行政管理體制的改革的艱巨長期問題。
第二種方案分析:在我國目前,登記機關(guān)屬于行政機關(guān),行政機關(guān)行使登記權(quán),即使采用形式審查原則,也不夠超脫。換而言之,由行政機關(guān)行使不動產(chǎn)物權(quán)的登記權(quán),不利于行政機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。由行政機關(guān)作為登記部門,難以消除政出多門、分散林立的弊端,也就是難以確保登記部門的統(tǒng)一性,容易造成登記效率的低下以及登記出錯的弊端。
第三種方案分析:我國的《物權(quán)法(草案)》對不動產(chǎn)登記實行了實質(zhì)審查原則!段餀(quán)法(草案)》排除了公證部門僅介入不動產(chǎn)實質(zhì)審查,由專門的不動產(chǎn)登記負責(zé)形式審查后登記模式的可能。
第四種方案分析:建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記管理機構(gòu),目前看來不現(xiàn)實,專門重新設(shè)立一個獨立的行政機關(guān)負責(zé)登記,必要性不大,而且也不符合行政機構(gòu)精簡的原則和發(fā)展方向,不確定因素也較多。
第五種方案分析:建立具有服務(wù)功能的中介機構(gòu)進行登記,能在一定程度上強化不動產(chǎn)登記的民事行為性質(zhì),通過將不動產(chǎn)審批機關(guān)和登記機關(guān)的職能剝離理論上是可以實現(xiàn)行政機關(guān)的干擾的。應(yīng)該是一種可以試點的模式。
(五)統(tǒng)籌折中方案的可行性分析
筆者以為,出于中國機構(gòu)改革的復(fù)雜性和不動產(chǎn)登記制度的考慮,可以實行過度性和試點性及試驗性模式相結(jié)合方案,以迎接不動產(chǎn)法或者不動產(chǎn)登記條例的出臺,恐怕這個過程不會很短。
1、過渡性模式:從不動產(chǎn)登記的相關(guān)性考慮來定奪不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一程度較為科學(xué),以土地登記為基礎(chǔ),將土地物權(quán)、房屋物權(quán)的登記統(tǒng)一起來,由統(tǒng)一的登記機關(guān)進行登記。但特許物權(quán)、比照不動產(chǎn)登記的特殊動產(chǎn)的物權(quán)、林權(quán)、草原權(quán)、水權(quán)等的做法目前可基本上按照現(xiàn)在的經(jīng)濟職能管理體制分別由相應(yīng)的主管部門作為登記機關(guān),但應(yīng)規(guī)定這些主管部門必須建立對應(yīng)的登記部門,專司登記職責(zé),并按照統(tǒng)一的登記程序和統(tǒng)一的效力的要求進行登記。
2、試點性模式:適當引入和運用類似于公證機構(gòu)的社會中介性質(zhì)機構(gòu)制度,在市場經(jīng)濟條件下運用法律手段替代行政手段保護物權(quán),同樣嘗試達到促進物權(quán)高效流轉(zhuǎn)的效果。通過“信息共享”和透明登機制解決行政監(jiān)管的需要。
3、嘗試性模式:由不動產(chǎn)所在地的土地登記機構(gòu)管轄。筆者認為,根據(jù)不動產(chǎn)的特性,即凡不動產(chǎn)大多與土地有關(guān),由于土地的管理機關(guān)對土地登記信息掌握最為全面也最為熟悉,因此未來的不動產(chǎn)登記機關(guān)可以以土地管理機構(gòu)為依托。
參考資料:
1、全國人大常委會法制工作委員會2005年7月10日公布的《物權(quán)法草案》
2、湯維建《公證立法與物權(quán)立法的交錯——應(yīng)重視公證在物權(quán)法中的地位和作用》
3、王利明《試論我國不動產(chǎn)登記制度的完善》
4、孫憲忠《論不動產(chǎn)物權(quán)登記》
5、常健《完善我國不動產(chǎn)登記制度的法律思考》
6、吳建農(nóng)《試論我國不動產(chǎn)登記制度的缺陷和立法完善》
7、張建文《改革現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度的總體思路與構(gòu)想 》
8、陳儒《試論我國不動產(chǎn)物權(quán)登記的立法完善》
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