[ 黃忠 譯 ]——(2005-11-3) / 已閱47953次
1946年議會(huì)通過(guò)的《行政程序法》[15]及在20年后通過(guò)的《行政法》都反映了行政法之傳統(tǒng)模式與作為規(guī)章管理主義代表的蘭迪斯的論述的艱難契合（accommodation）。
4．利益代表模式[16]
針對(duì)以下三個(gè)相互聯(lián)系的方面，20世紀(jì)60年代后期制定的《行政法》有了根本性改變：
1）拉爾夫納德（Ralph Nader）對(duì)行政機(jī)構(gòu)不能保護(hù)公眾，卻反被受管理的企業(yè)（regulated industry）所占據(jù)或控制而提出的批評(píng)獲得廣泛認(rèn)同。[17]
2）由于新型法律倡議集團(tuán)（new legal advocacy groups）在環(huán)境、消費(fèi)、民權(quán)、勞工和其它領(lǐng)域的擴(kuò)散（proliferation），使公共利益法得以產(chǎn)生。[18]
3）作為“權(quán)利革命”（rights revolution）的一個(gè)部分，議會(huì)采用了一系例新的有關(guān)環(huán)境、健康、安全、民權(quán)和其它方面的社會(huì)管理方案。[19]
于此，依照議會(huì)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)也從個(gè)案的裁決（Case-by-case adjudication）轉(zhuǎn)向了法規(guī)的制定，由此來(lái)為貫徹新的、意義深遠(yuǎn)的管理方案提供更有效、更明晰的立法程序。[20]法院認(rèn)為，參與行政機(jī)構(gòu)決定的作出和獲得司法審查的權(quán)力應(yīng)當(dāng)不再像傳統(tǒng)模式那樣僅僅局限于被管理的公司，相反，應(yīng)擴(kuò)大到新的公共利益倡議集團(tuán)（new public interest advocacy groups）。[21]通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)這一新型的嚴(yán)格審查方式，法院要求行政機(jī)關(guān)要對(duì)各種利害關(guān)系參加人（Participating interests）提出的有關(guān)事實(shí)的、分析的和政策上的意見(jiàn)作出答復(fù)和說(shuō)明，并且要用法規(guī)制定記錄所證實(shí)了的詳細(xì)理由來(lái)證明其政策決定的合理性。[22]我將這一成果稱之為利益代表模式（interest representation），它試圖通過(guò)對(duì)所有利益相關(guān)人（affected interests）的關(guān)注來(lái)確保其自由裁量權(quán)的合理性和有依據(jù)性。[23]傳統(tǒng)模式在管理中主要起剎車（brake）的作用。但公共利益的原告卻可以運(yùn)用這一模式和新管理?xiàng)l例中的公民訴訟條款作為一個(gè)加速器（accelerator），去促進(jìn)行政機(jī)關(guān)采納并且執(zhí)行管理方案。
5．法規(guī)分析管理
在利益代表模式達(dá)到頂盛的同時(shí)，里根（Reagan）總統(tǒng)于1981年簽署了12291號(hào)行政命令，要求各行政機(jī)構(gòu)要對(duì)提議的主要規(guī)章及備選方案進(jìn)行成本效益分析（cost-benefit analyses）。[24]這種分析和應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該項(xiàng)命令的行政機(jī)構(gòu)要受到管理和預(yù)算局（OMB）的審查，但卻不受法院審查。這一創(chuàng)造反映了與納德完全不同的觀點(diǎn)：即大量不能控制的類似于九頭蛇神的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)，由于一方面受其視野狹小的影響，另一方面又受公共利益倡議者的鞭策，從而使之運(yùn)用模糊的法律以采用更加具有侵犯性、更加僵化且成本更高的管理規(guī)定，但卻忽視了這種做法會(huì)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力所帶來(lái)的不利影響。除了徹底地解除控制外，這一對(duì)策還試圖通過(guò)成本效益分析及將審查與監(jiān)督權(quán)集中于總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的做法來(lái)規(guī)制行政決定的作出并試圖消除其中的不合理規(guī)定。[25]這一旨在規(guī)制行政管理者的制度不能通過(guò)正式的法律程序得以運(yùn)行，并且也與司法審查無(wú)涉。它構(gòu)成了行政法上的一種行政管理制度。
二、美國(guó)行政法的現(xiàn)狀及未來(lái)構(gòu)造
上述早期的模式并未消失。行政法已經(jīng)根深蒂固。通過(guò)為適應(yīng)急劇變化的社會(huì)環(huán)境而演進(jìn)的過(guò)程，舊的模式雖然依然存在，但其功能卻在這一演進(jìn)過(guò)程中有了改變。
因而，我們雖仍使用侵權(quán)法去對(duì)違法行政進(jìn)行救濟(jì)，但在1983年的《美國(guó)法典》（the form of §1983）[26]和比文斯(Bivens)[27]因行政官員侵犯其公民權(quán)利而提起的訴訟中，這一概念已有了改變。行政機(jī)構(gòu)仍要求在裁決作出前進(jìn)行聽(tīng)證，但這一規(guī)定一般也僅適用于罰款、吊銷執(zhí)照和其它對(duì)相對(duì)人進(jìn)行制裁的情況中了。規(guī)則制定已成為行政機(jī)構(gòu)制定法律的主要程序性工具了。[28]
通過(guò)正式的政策分析這一新工具（包括成本效益分析和定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估），蘭迪斯的行政管理理論以規(guī)則分析管理的形式得以更新。雖然管理和預(yù)算局的管理——分析審查程序一開(kāi)始就有很強(qiáng)的反規(guī)則性并且在政治上亦是自相矛盾的。但這一制度已經(jīng)發(fā)展成熟，因而被廣泛認(rèn)可。所以克林頓（Clinton）總統(tǒng)對(duì)此加以了重新確認(rèn)。[29]經(jīng)濟(jì)管理形式和其它影響分析的管理形式正日益被公共利益集團(tuán)和企業(yè)界所采用，并且現(xiàn)在亦正被管理和預(yù)算局所采用以為其管理提供支持。
同時(shí)，利益代表模式的司法審查仍舊繼續(xù)保持活力。公眾對(duì)法規(guī)制定和其它程序的參與及法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的嚴(yán)格審查，已成為行政法及其實(shí)踐的核心基石。
未來(lái)，我們?nèi)詫⒗^續(xù)依賴這四種模式，侵權(quán)法和聽(tīng)證模式將繼續(xù)被用來(lái)救濟(jì)因違法行政而給相對(duì)人造成的損失。規(guī)則分析管理和利益代表模式也仍將被作為構(gòu)建和審查行政機(jī)構(gòu)自由立法裁量權(quán)運(yùn)用的方法。后述兩種方法將平行運(yùn)行且相對(duì)獨(dú)立。[30]因而聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在簽發(fā)一項(xiàng)新規(guī)定前必須準(zhǔn)備并且提交規(guī)則分析報(bào)告給管理和預(yù)算局以便審查，而且也應(yīng)使其制定程序受到司法審查，這兩種方法可以簡(jiǎn)單地被視為是選擇性的，即要求我們?cè)趦烧咧兄贿x其一。但我相信，我們將繼續(xù)廣泛使用這兩種方法，雖然它們看來(lái)冗長(zhǎng)而且不協(xié)調(diào)。
這兩種方法運(yùn)用不同的手段去解決因立法上對(duì)行政機(jī)構(gòu)的廣泛授權(quán)而產(chǎn)生的潛在民主缺失（democracy deficit）問(wèn)題。利益代表模式通過(guò)對(duì)代表產(chǎn)行的法定程序和政策爭(zhēng)議的司法審查來(lái)代替民主政治程序（political process）。這一確保行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)合法化的解決方案有著很大的局限性。首先，那些利益代表并非是由選舉產(chǎn)生的，而是由自己任命的（self-appointed），并且，對(duì)其所宣稱的被代表者的責(zé)任心亦是受到懷疑的。[31]其次，利益代表模式可能會(huì)使行政機(jī)構(gòu)在各種相互對(duì)立的利益中做出折中的管理措施，而這些措施并非會(huì)確保公眾利益（the public good），或說(shuō)甚至可能是不合法的。[32]
分析管理提出了兩種使行政機(jī)構(gòu)政策合法化的選擇方案。第一，運(yùn)用成本——效益分析法來(lái)考慮所有相關(guān)人的利益，并且選擇那種能增加社會(huì)福利的管理方案，因而它是以一種完全不同的方式，即通過(guò)利益的增加來(lái)決定政策的實(shí)施，從而代替合法化的程序；第二，管理和預(yù)算局的審查機(jī)制由總統(tǒng)設(shè)置并對(duì)享有民選權(quán)力的總統(tǒng)負(fù)責(zé)。但這一旨在解決民主缺失的方案也有根本的不足。利益分析法常常忽視了對(duì)分配和非商品化價(jià)值的關(guān)注，并且摒棄了公眾的爭(zhēng)執(zhí)和深思熟慮的做法。[33]進(jìn)而，使得在由管理和預(yù)算局的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)美國(guó)環(huán)保局所制定的法規(guī)的審查與對(duì)選民的負(fù)責(zé)性之間的銜接性大大削弱了。[34]
雖然，作為解決民主缺失的方案來(lái)講，每一個(gè)模式都有不足，但兩者的結(jié)合可以被視為是一種互補(bǔ)的方案。即兩者可以相互補(bǔ)充。管理統(tǒng)一于行政辦公室執(zhí)行的集中性特點(diǎn)與利益代表模式的離心趨勢(shì)（centrifugal tendencies）可以相互制衡。這種制衡以及我們?cè)噲D兼采兩者的優(yōu)點(diǎn)的想法有助于我們?nèi)ダ斫鉃楹芜@兩種方法都會(huì)被繼續(xù)使用的原因。但，無(wú)論是在理論還是在實(shí)踐上，這兩種方法仍是難以協(xié)調(diào)的。
法規(guī)管理的疲軟（Fatigue）
今天，我們面臨著日益嚴(yán)重的行政管理疲軟這一尖銳問(wèn)題。[35]公眾需要越來(lái)越高的法律保護(hù)，但行政管理機(jī)構(gòu)卻似乎越來(lái)越不能以一種有效而且高效的方式提供這種保護(hù)了。一般說(shuō)來(lái)，制定和采用一個(gè)新的法規(guī)需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，執(zhí)行這一法規(guī)亦相當(dāng)費(fèi)時(shí)。[36]管理的結(jié)果常常是不僅不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而還衍生出了更多麻煩。
我認(rèn)為，出現(xiàn)這種困境的主要原因在于我們過(guò)分依賴命令——控制的行政模式。在過(guò)去50年中，這一模式的運(yùn)用曾使我們實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)。但在一個(gè)大且多民族的國(guó)度里，這一模式仍企圖通過(guò)命令來(lái)規(guī)制處于一個(gè)急劇變化且紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中的成千上萬(wàn)的人的行為，那勢(shì)必會(huì)使其固有弊端暴露無(wú)遺，尤其是在通過(guò)聯(lián)邦法規(guī)將管理統(tǒng)一化的時(shí)候。[37]由于管理的強(qiáng)化，上述問(wèn)題也就越發(fā)越嚴(yán)重了。聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)所制定的詳細(xì)行動(dòng)規(guī)劃由于缺乏靈活性而且易過(guò)時(shí)（obsolescence），因而既增加了負(fù)擔(dān)，又降低了效率。除了對(duì)行政管理的效率有影響外，僵化的、單方性控制（unresponsive Controls）的擴(kuò)張也影響了其合法性，而且不利于責(zé)任的承擔(dān)。[38]這些問(wèn)題隨著針對(duì)公共需要而致的聯(lián)邦命令性管理的擴(kuò)張和加劇就更加嚴(yán)重了。
我們現(xiàn)在所依賴的兩種主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)和政策的自由載量權(quán)進(jìn)行規(guī)制的行政法模式并不能解決上述固有弊病。事實(shí)上，它們反而會(huì)使問(wèn)題變得更遭，即加劇行政管理的疲軟。由法律人推動(dòng)的（Lawyer-driven）利益代表模式程序?qū)?huì)使行政管理過(guò)程過(guò)分遲延。[39]大多數(shù)法規(guī)至少要花上5年時(shí)間才能被通過(guò)。司法審查也有費(fèi)時(shí)的問(wèn)題，而且假如法院認(rèn)定行政法規(guī)無(wú)效的話，行政機(jī)構(gòu)還可以重新作一個(gè)規(guī)定。這樣就會(huì)造成法規(guī)制定程序的“僵化”（ossification）。[40]預(yù)算和管理局的法規(guī)分析和其它對(duì)審查有影響的管理方法也會(huì)因分析而造成管理的癱瘓（paralysis by analysis）。[41]因而行政機(jī)關(guān)越來(lái)越傾向于采用不太正規(guī)的，且又不負(fù)說(shuō)明責(zé)任的不透明的法規(guī)政策模式了。[42]
對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦層面解除行政控制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，比起市場(chǎng)本身的問(wèn)題和存在于州和地方層面的管理問(wèn)題來(lái)講，聯(lián)邦行政管理的失敗更加嚴(yán)重。雖然，這種認(rèn)識(shí)有一定依據(jù)，即在聯(lián)邦層面中對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制有著嚴(yán)重問(wèn)題，但我們的疑問(wèn)是如何去解決問(wèn)題？
新管理方法
答案在于運(yùn)用新的管理方法和手段去化解過(guò)去因過(guò)分依賴命令——控制模式而帶來(lái)的問(wèn)題。在行政管理實(shí)踐中，有兩種新模式開(kāi)始出現(xiàn)，即政府——利益相關(guān)人網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架（government-stakeholder network structures）和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度（economy incentive systems）。
為了避免由上而下（top-down）的命令型管理以及行政法所要求的正式化程序所生的缺陷，作為一種新型解決之道的行政機(jī)關(guān)——利益相關(guān)人網(wǎng)絡(luò)模式正多種形式得以發(fā)展。[43]不同于過(guò)去的那種企圖單方?jīng)Q定被管理者行為的方法，行政機(jī)關(guān)在制定和執(zhí)行行政規(guī)章中業(yè)已創(chuàng)造了多種策略以贏得包括商業(yè)企業(yè)和非贏利團(tuán)體在內(nèi)的各種政府和非政府組織的支持。[44]下面就是幾個(gè)例證：行政機(jī)關(guān)在行政法的法規(guī)制定正式程序之外制定法規(guī)時(shí)，通過(guò)與來(lái)自實(shí)業(yè)界、公眾及州和地方政府代表的協(xié)商而相互達(dá)成一致；[45]行政機(jī)構(gòu)在提供市政服務(wù)和行政醫(yī)療保健方面與政府和非政府實(shí)體的協(xié)作安排；[46]針對(duì)《瀕臨滅絕物種保護(hù)法》（Endangered species Act）[47]的嚴(yán)格規(guī)定，被聯(lián)邦自然資源管理機(jī)關(guān)劃定的保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民、土地所有者、開(kāi)發(fā)商及地方政府之間的協(xié)商。[48]在上述例子中，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊，從而在這個(gè)程序中占據(jù)了主導(dǎo)地位，其結(jié)果便是在協(xié)商的基礎(chǔ)上與各參加者達(dá)成一種準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系，進(jìn)而解決行政管理中所存在的問(wèn)題。不同于集中化的批量生產(chǎn)方法（centralized mass production），這一方法信奉后工業(yè)時(shí)代法規(guī)制定的策略。它的主要特點(diǎn)在于其行為方式富于靈活性、創(chuàng)新性，具有基準(zhǔn)程序性（benchmarking）、透明性，并且可以使相互之間知情。[49]在歐盟，這一方法在《協(xié)商公開(kāi)法》（Open Method of Coordination）項(xiàng)下被廣泛用以執(zhí)行在成員國(guó)中的社會(huì)服務(wù)管理方案。[50]行政機(jī)構(gòu)似乎也有許多理由來(lái)采用這一策略從而推動(dòng)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：減少因更正式程序而致的辦事成本；確保選民的合作以支持而不是阻礙行政機(jī)關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；充分利用選民的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并確保其更有效地參與到政策的執(zhí)行中來(lái)。非政府的選民（Nongovernmental constituencies）也有足夠動(dòng)力來(lái)參與這一過(guò)程。去研究參加者的相互激勵(lì)以及通過(guò)何種方式可以使不同的制度設(shè)計(jì)能被廣泛認(rèn)同都是極其重要的課題。
有些網(wǎng)絡(luò)管理方法甚至與命令模式大相徑庭，它使行政機(jī)關(guān)從與相對(duì)人直接的實(shí)質(zhì)聯(lián)系中抽身而以一種遠(yuǎn)距離式的策略來(lái)管理（government at a distance）。比如環(huán)保局（EPA）的有毒物質(zhì)排放目錄（TRI）要求信息的發(fā)布者要監(jiān)督、報(bào)告并且公布各個(gè)設(shè)施所排放的空氣污染物。[51]由于來(lái)自信息公開(kāi)的非官方壓力，從而極大降低了污染物的排放。[52]基于信息之上的方法也被用于促進(jìn)包括健康醫(yī)療領(lǐng)域管理在內(nèi)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[53]其他的例子還包括政府對(duì)企業(yè)主動(dòng)跟蹤和改善污染行為的環(huán)境管理和監(jiān)管制度的鼓勵(lì)，[54]以及環(huán)保局和能源部（Energy Department）與業(yè)界在降低能源消耗和二氧化碳排放方面所自愿達(dá)成的合作協(xié)議。[55]在這些被稱為“反身法”（reflexive law）的方法中，政府通過(guò)提供參照標(biāo)準(zhǔn)和交流途徑來(lái)促進(jìn)非政府實(shí)體的自我管理。[56]在證券、廣播、電影領(lǐng)域的自我管理規(guī)則是這一策略的另一種典型。
第二，針對(duì)管理疲軟問(wèn)題而正在出現(xiàn)的另外一個(gè)完全不同的方法是使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。比如，允許征收污染稅、基礎(chǔ)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)費(fèi)。不同于以往對(duì)人們的行為直接做出命令，這種方法利用價(jià)格杠桿（如對(duì)排污單位征稅），這一形式來(lái)使人們的行為符合既定目標(biāo)；但同時(shí)也留給被管理者以選擇成本最低的方式行為的靈活性。污染稅制度也激勵(lì)私人部門去研發(fā)和采用污染少的生產(chǎn)方式。[57]邏輯上講，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法是超越于現(xiàn)行的管理預(yù)算局程序的一種進(jìn)步。它并不是使用經(jīng)濟(jì)手段去規(guī)制被授權(quán)的管理者，而是以此來(lái)減少授權(quán)管理并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段重新恢復(fù)市場(chǎng)本身對(duì)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的作用力。[58]不要誤解，這并不是說(shuō)要回到自由放任的狀態(tài)（Liaissez-faire）。為使這一方法行之有效，必須密切監(jiān)視和嚴(yán)格實(shí)施這些制度以防止欺騙。相對(duì)于傳統(tǒng)的命令型管理，這一制度的合理設(shè)計(jì)和實(shí)施可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)降低污染物排放和大量節(jié)約成本（可達(dá)50%或更多）的雙重功效。[59]
為了贏得更廣泛的認(rèn)可，新管理方法必須提供更好的管理成果。它們同時(shí)也必定會(huì)遇到法律責(zé)任和政策合法性的難題。網(wǎng)絡(luò)管理策略故意以聯(lián)合協(xié)作的形式模糊傳統(tǒng)意義上公和私的區(qū)別。[60]這一方法的前提是它的代表資格必須與該管理問(wèn)題所涉領(lǐng)域相匹配，而這一點(diǎn)正日益與司法權(quán)限相交叉。針對(duì)某個(gè)管理問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)參加人組成一個(gè)具有專門知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的團(tuán)隊(duì)，但這些參加者所代表的是不同的政府、社會(huì)階層和經(jīng)濟(jì)部門的利益和視角。[61]這些特征會(huì)使剛剛出現(xiàn)的管理政策要費(fèi)上很長(zhǎng)時(shí)間才能奏效。然而網(wǎng)絡(luò)管理方法卻故意減損正式的法規(guī)制定和執(zhí)行行為的作用。但像我們所知道的那樣，這卻是行政法的核心所在。依“反身法”的觀點(diǎn)，政府就如同柴郡貓（Cheshire Cat）它是幾乎不用現(xiàn)身的。當(dāng)一個(gè)重要的決定被轉(zhuǎn)為由非政府部門參與的非正式程序而做出時(shí)，法律又如何去防止權(quán)力被部分人所濫用？又如何去約束專家的暴政（tyranny of expertise）？又如何來(lái)確保最后的結(jié)論是考慮了公眾的利益了的呢？包括如何確保分配的公平？
這種網(wǎng)絡(luò)管理并不是一個(gè)負(fù)有法律上的說(shuō)明責(zé)任的實(shí)體。但在很多情況下，網(wǎng)絡(luò)管理程序最終可以產(chǎn)生涉及政府授權(quán)、互諒備忘錄、發(fā)放許可證，甚至是正式的法規(guī)在內(nèi)的正式法律安排。因而，當(dāng)這一權(quán)力的運(yùn)用明顯違反了憲法、法律的限制時(shí)，就要受到司法審查。許多參與這一過(guò)程的政府單位，無(wú)論是哪個(gè)級(jí)別，都要受到相關(guān)法院的審查。即使這是消極被動(dòng)的，但行政法的權(quán)力制衡功能卻可以被成功地保持。很難講，基于規(guī)范決策作出的正式法律程序之上的利益代表模式如何才能被成功地運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)管理。另外，如何讓網(wǎng)絡(luò)決定模式能成功地受到基于管理和預(yù)算局模式上的法規(guī)分析機(jī)制的審查也是相當(dāng)成問(wèn)題的。
網(wǎng)絡(luò)模式的擁護(hù)者們爭(zhēng)辯道，公開(kāi)透明的公告和交換機(jī)制為其提供了安全保障，也為程序?qū)彶榱舫隽擞嗟�。[62]但這一方法仍未被闡述清楚。聯(lián)邦政府將在制定基準(zhǔn)程序和確保對(duì)管理行為的恰當(dāng)監(jiān)管和報(bào)告中起主要作用。因?yàn)檫@可以加強(qiáng)政策的能見(jiàn)度（visibility）和管理方法上的說(shuō)明義務(wù)。[63]但就如同行政法的其它方法一樣，在這一方法中效率和說(shuō)明義務(wù)兩者是此消彼長(zhǎng)的（tradeoffs）。
經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度也縮小了行政法的效力范圍，通過(guò)委托市場(chǎng)主體（Market actors），經(jīng)過(guò)價(jià)格信號(hào)的作用來(lái)執(zhí)行政府機(jī)關(guān)依照要受司法審查的，且多少有些正式的程序而作出的決定。結(jié)果會(huì)因私人部門的執(zhí)行決定而產(chǎn)生一些不利影響，例如，有關(guān)不同地區(qū)污染費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，可能只能受到有限的法律調(diào)整。因而，在確保法規(guī)平等地適用時(shí)就有可能存在諸多問(wèn)題。[64]但是，不同于網(wǎng)絡(luò)策略經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度在管理和被管理者之間保持了一個(gè)固定的距離，并且由此而劃清了責(zé)任的分擔(dān)。[65]行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)激勵(lì)制度的目標(biāo)和設(shè)計(jì)的決定要受到法規(guī)制定程序的調(diào)整和普通程序上的司法審查。通過(guò)大量減少政府所做出的決定，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度會(huì)促進(jìn)政策上的說(shuō)明義務(wù)的履行。[66]例如，在有償排污或征收污染稅制度下，政府決定的目標(biāo)旨在激勵(lì)整體環(huán)境的改善（如在許可證制度下，整個(gè)范圍內(nèi)的排污許可），而不是去做大量應(yīng)由企業(yè)來(lái)做的細(xì)節(jié)工作。
中間性結(jié)論
基于以上論述，我們可以對(duì)美國(guó)行政法在未來(lái)十年的發(fā)展作何預(yù)測(cè)呢？
1．行政法將繼續(xù)演進(jìn)，但在特征上將會(huì)保持不變�，F(xiàn)存許多形式和救濟(jì)措
施仍將會(huì)被保持，但其適用可能會(huì)有所改變，甚至可能會(huì)以一個(gè)新的形式得以發(fā)展和修正。誠(chéng)如布雷耶（Breyer）法官和其他人所言，總統(tǒng)行政辦公室的法規(guī)分析和審查機(jī)制將得以增強(qiáng)，以囊括科技、經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容（有更明顯的優(yōu)勢(shì)功能）以及設(shè)計(jì)并評(píng)估出新管理方法的能力。[67]
2．使集權(quán)化的命令——控制管理模式更加經(jīng)濟(jì)的做法仍將會(huì)被繼續(xù)推進(jìn)。
在一個(gè)全球經(jīng)濟(jì)一體化的時(shí)代，管理成本的過(guò)大和其它阻礙投資的因素都將會(huì)越來(lái)越多地被予以關(guān)注。一旦聯(lián)邦管理有需要，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和網(wǎng)絡(luò)管理方法將會(huì)得以長(zhǎng)足應(yīng)用，雖然命令模式仍然還是一個(gè)主要的方法。
3．在上述兩個(gè)新管理方法中，我更傾向于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法。因?yàn)檫@一方法可能
更有效率，而且它劃清了政府中的法律與政治責(zé)任。但我們也是很需要那些連結(jié)各政府單位；連結(jié)政府、盈利部門與非盈利部門的新管理安排的。
4．行政法將以新的形式得以發(fā)展，從而解決由新的網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)管理法
提出的特別問(wèn)題。針對(duì)單一性命令模式的管理方法，現(xiàn)存行政法模式已有了很大的發(fā)展，而這些截然不同的管理模式的采用將會(huì)引起，也會(huì)要求行政法以各種新的途徑加以發(fā)展�；谒痉▽彶橹贫戎系恼椒沙绦�?qū)⒅铝τ诒Ｗo(hù)私權(quán)免受管理權(quán)的個(gè)別適用，雖然這也是侵權(quán)法重新勃興的一個(gè)內(nèi)容。行政法在限定法規(guī)制定自由裁量權(quán)的固定邊界時(shí)，將越來(lái)越依賴于政體（structures）而不是將其集中于法院，因而這將節(jié)約有限的司法資源。
5．在可能的范圍內(nèi)去確保行政法的新管理模式和形式是促進(jìn)而非弱化政府
各部門對(duì)管理方案及后果去承擔(dān)責(zé)任，這一點(diǎn)是極其重要的。包括利益代表模式及分析管理模式在內(nèi)的行政法策略最終必須支持且也要得到旨在要求承擔(dān)責(zé)任的選舉機(jī)制至上性的支持。在一個(gè)由民選代表來(lái)組成政府的民主制度中，這些策略方法不能從規(guī)范本身的角度來(lái)證明其合法。
6．更深層次的一個(gè)問(wèn)題在于法律的改變與演進(jìn)作為一項(xiàng)研究課題是非常重
要的。上面概述的管理技術(shù)和行政法模式的沿革路徑（pathways）不僅僅是適應(yīng)劇烈變化的外部經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的需要而產(chǎn)生的，而且也是法律和管理文化內(nèi)在因素相互作用的結(jié)果。在很多方面，美國(guó)與歐盟所遇到的管理問(wèn)題是相似的，但他們卻采用了不同的管理技術(shù)和截然不同的管理和責(zé)任機(jī)制來(lái)處理這些問(wèn)題。所有這些問(wèn)題都是值得我們?nèi)パ芯康�，其原因在于它可以讓我們更好地理解在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中法律的特點(diǎn)與作用，而且也可能有助于我們找到最有成效的管理方式，而通過(guò)這些方式一個(gè)社會(huì)就可以應(yīng)付在管理中日益出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。
三、管理及行政法的國(guó)際視角
美國(guó)行政法的未來(lái)演進(jìn)也將會(huì)面臨管理國(guó)際化的問(wèn)題。在未來(lái)十年間，這將
是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。在此，我僅對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵性的議題及相互之間可能的關(guān)系作一評(píng)論。
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