[ 孫浩煜 ]——(2006-3-6) / 已閱33654次
被告向人民法院提供的除了證明事實的證據(jù)外，還有作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政訴訟法的規(guī)定是人民法院在審理行政案件時依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章。這就要求人民法院在審理案件時有必要對行政機關(guān)提供的規(guī)章及其他規(guī)范性文件進行合法性審查。其中包括進行適時性或者叫適宜性審查。通過審查決定是否應(yīng)當(dāng)適用其提供的規(guī)范性文件。這樣，就產(chǎn)生了一個對法律二次適用的問題。因為規(guī)章的制定尤其是其他規(guī)范性文件的制定并沒有統(tǒng)一的、規(guī)范的標準可循，在制定時難免出現(xiàn)這樣、那樣的問題。有的甚至于法律、法規(guī)相抵觸，這時需要進行合法性的審查。也有的是基于制定當(dāng)時的情形產(chǎn)生了一些規(guī)范性文件，但隨著時間的推移已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)時的需求，而這些規(guī)章和規(guī)范性文件又沒有及時廢止，這時就需要進行適宜性審查。但有時被告作出具體行政行為所依據(jù)的主要法律文件正是這些不合時宜且效力層次較低的規(guī)范性文件。這樣，人民法院必須通過對法律二次適用的方式進行細致甄別，以決定是否應(yīng)當(dāng)適用被告所適用的法律或其他法律性文件。也下是基于此，行政訴訟法在規(guī)定人民法院審理案件時對規(guī)范性文件只是參照，而不是依據(jù)。
六、被告應(yīng)當(dāng)為其作出具體行政行為時所采用證據(jù)的真實性負責(zé)。有關(guān)這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現(xiàn)，這不失為一項缺陷。
因為司法實踐中一直存在一種爭議，那就是行政機關(guān)在作出具體行政行為時對有關(guān)資料的審查義務(wù)問題。有種意見認為行政機關(guān)只作形式審查，只要有關(guān)資料的格式、種類、數(shù)量符合要求即可，不必審查資料的真實性。筆者對此持反對意見。行政機關(guān)在作出具體行政行為時，必須對事實進行確認，而確認事實必然要依靠客觀、真實、完整的資料――也就是認定事實的證據(jù)。如果沒有實質(zhì)性審查，那證據(jù)資料的真?zhèn)螣o法辨別，事實也就無法確認，從而具體行政行為的作出也就沒有了確定的事實基礎(chǔ)，這樣必然導(dǎo)致具體行政行為正確性、合法性的不可知，違背了法律的要求。比如在頒發(fā)的具體行政行為作出時，如果行政機關(guān)不考慮行政相對人提供資料是否真實，那任何人都可能偽造資料去取得證照。但在司法實踐中，行政機關(guān)動輒以“不進行實質(zhì)審查”為由來推托責(zé)任，而人民法院有時出于維護行政機關(guān)臉面或者其他考慮，也經(jīng)常以“沒有法律、法規(guī)規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)進行真實性審查”為由作出有利于行政機關(guān)的裁判。所以筆者認為應(yīng)當(dāng)將“行政機關(guān)（或被告）提供的證據(jù)被人民法院確認不是真實的，即使該不真實的證據(jù)系行政相對人提供，，也應(yīng)當(dāng)認定被告舉證不能�！泵鞔_寫進行政訴訟法律文件中，以利于現(xiàn)實操作性的增強。
七、在被告不承擔(dān)舉證責(zé)任或者不能完成舉證責(zé)任時由其承擔(dān)不利后果有利于規(guī)范行政機關(guān)的行為，也有利于使社會秩序走向一個良性循環(huán)的發(fā)展軌跡。
這里的被告舉證應(yīng)當(dāng)人廣義理解，即包括被告提供證明事實的證據(jù)，也包括被告提供其所適用的規(guī)范性文件。如果被告不能完整、真實地提供證明不治之癥的證據(jù)，則人民法院會以被告舉證不能對其作出的具體行政行為作出撤銷、變更、以及判令重新作出具體行政行為的處理。如果被告不能提供其作出具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件；或者提供的規(guī)范性文件不合法、不適宜；或者被告錯誤適用了有關(guān)的規(guī)范性文件，則人民法院也會分別情況作出撤銷、變更以及判令被告重新作出具體行政行為。
在司法實踐中，由于長期以來行政主體一直以管理者而不是服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn)，加之行政立法的不完善，使得行政主體在作出具體行政行為時極不完善，使得行政主體在作出具體行政行為時極不規(guī)范。行為的形式及內(nèi)容均有很多違法之處。所以在一段時期以來，行政訴訟案件以被告敗訴作為結(jié)果的占極大比例。近幾年來，隨著“依法行政”的觀念深入人心以及行政主體逐漸地自我改變姿態(tài)，使得這一狀況有所改觀。筆者認為，隨著人們法律意識的增強，自我保護意識及自覺地監(jiān)督意識也在逐漸增強，從而大眾的監(jiān)督和制約作用越來越明顯，這就使得行政主體相應(yīng)地規(guī)范自己的行為，從而使得社會秩序走向一個良性循環(huán)的發(fā)展軌跡。
八、在行政訴訟中原告在一定范圍內(nèi)也要承擔(dān)舉證責(zé)任，但原告所承擔(dān)的舉證責(zé)任是極為有限的，僅僅是初步的�？梢哉f原告承擔(dān)的舉證責(zé)任是行政訴訟被告承擔(dān)舉證責(zé)任這一基本規(guī)定的例外情形。
根據(jù)行政訴訟法的立法本意，原告在行政訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任是極為有限的。被告的舉證責(zé)任彌補了原告一方當(dāng)事人在被告實施具體行政行為的行為與不行為中收集證據(jù)能力的先天不足，立法目的在于以期實現(xiàn)行政訴訟中雙方當(dāng)事人在訴訟地位和訴訟能力上的平等和平衡。對原告承擔(dān)的舉證責(zé)任是這樣來規(guī)定的：最新頒布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)基于問題的規(guī)定》（以下簡稱行政訴訟證據(jù)規(guī)定）第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的證據(jù)材料。這一規(guī)定指的是在起訴階段，原告必須提供行政爭議存在的事實根據(jù)。必須強調(diào)的是，這里原告的舉證責(zé)任僅僅是初步的證明責(zé)任，決不是要對被訴的具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任――這是被告在整個行政訴訟過程中承擔(dān)的舉證責(zé)任。
即使原告只承擔(dān)一個初步的舉證責(zé)任，在一定條件下還可以得到減輕。一是被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行的情形；二是原告因被告受理申請的登記制度東完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。筆者認為之所以這樣規(guī)定是基于現(xiàn)實中存在的原、被告地位實質(zhì)上的不平等而可能導(dǎo)致原告確實無法取得這方面證據(jù)的情形來考慮的。
另外，原告為了實現(xiàn)自己的訴訟目的，還可以就本應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)的舉證責(zé)任來主動提供證據(jù)。在實踐中，任何一方都不想承擔(dān)敗訴的訴訟后果，所以盡由一方舉證難免有避重就輕或者隱瞞實情的情形。在這種情況下，由本不承擔(dān)舉證責(zé)任的對抗方來自愿向法庭提供證據(jù)顯然有利于法院盡快以及盡可能準確地查明案情，從而使公正判決有了事實基礎(chǔ)。也下是基于這一考慮，行政訴訟證據(jù)規(guī)則第六條規(guī)定了“原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對具體行政行為合法性的舉證責(zé)任”。這一規(guī)定無疑是為了鼓勵原告盡可放心地去收集盡可能多的證據(jù)，另一方面也就被告可能存在的僥幸心理作出了徹底的預(yù)防。這一規(guī)定無疑是負責(zé)任的。
從廣義來講，行政訴訟還包括行政賠償訴訟，在這一程序中卻完全適用了“誰主張、誰舉證”這一基本原則。這里不再進行闡述。
以上是筆者一些粗淺的看法和不成熟的觀點。行政訴訟的出現(xiàn)意義非凡，筆者有志于為其發(fā)展作些工作。
參考資料：
1、羅豪才、應(yīng)松年主編《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1990年10月版
2、姜明安主編《行政法學(xué)》，法律出版社1998年7月版
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