[ 李長健 ]——(2007-6-25) / 已閱20521次
新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的反思與重構(gòu)*
——以利益機(jī)制為視角
李長健 黃岳文 李昭暢
作者簡介：李長健（1965—），男，湖南湘西人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，武漢大學(xué)法學(xué)博士生，研究方向：法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法、國際經(jīng)濟(jì)法和“三農(nóng)”方面問題研究。
（本文發(fā)表于《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2007年第3期）
摘 要：農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是一國最重要的根基產(chǎn)業(yè)。我國“十一五規(guī)劃”提出要逐步完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，保持農(nóng)產(chǎn)品價格的合理水平，逐步建立符合國情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要性和必要性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)是利益的補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的無不體現(xiàn)出明顯的利益屬性，可以從利益的視角對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行剖析，揭示其存在的本源性問題，并建構(gòu)良性的利益機(jī)制。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；利益；利益機(jī)制；利益集團(tuán)
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是關(guān)系到人民的溫飽、經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會的穩(wěn)定，乃至國家的獨立安全的根基產(chǎn)業(yè)。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長、資金周轉(zhuǎn)慢、農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性小，經(jīng)受著自然風(fēng)險和市場風(fēng)險二重影響，其生產(chǎn)效果和經(jīng)濟(jì)效益具有較大的不穩(wěn)定性和難預(yù)測性。農(nóng)業(yè)的這些自身特點，決定了農(nóng)業(yè)在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中處于弱勢地位，其發(fā)展必須依賴于外力的扶持和保護(hù)。
在新農(nóng)村建設(shè)中，對于農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)是題中之義，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，其目的是保證本國糧食安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收益。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是新農(nóng)村建設(shè)中對于農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)的最直接的手段，因為從本質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是利益的一種讓渡和轉(zhuǎn)化，其補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的無不體現(xiàn)出明顯的利益屬性。本文試圖從利益機(jī)制的視角對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行分析，揭示其存在的問題，并進(jìn)一步提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的思路與建議。
一、制度屬性——農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益本質(zhì)
利益是人們?yōu)闈M足生存和發(fā)展而產(chǎn)生的對一定對象的客觀需求。[1]從哲學(xué)上講，利益是利益主體對客體價值的肯定，它反映客體所滿足主體的某種需要。馬克思曾經(jīng)指出：“歷史不過是追求自己目的的人的活動而已，而人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)�！薄鞍讶伺c社會連接起來的惟一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益�！倍懊恳患榷ㄉ鐣慕�(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益”。[2]從政治學(xué)上看，利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了一定社會內(nèi)容和特殊性的需要。從本質(zhì)上來講，利益是社會主體的需要在一定條件下的具體轉(zhuǎn)化形式，它表現(xiàn)了社會主體對客體的一種主動關(guān)系，構(gòu)成人們行為的內(nèi)在動力。[3]龐德在論述法的作用和任務(wù)時將其界定為“它是人類個別的或在集團(tuán)社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求�！盵4] 克格爾則認(rèn)為，利益不僅是“欲望念頭”，而是并且主要是隱藏在法律規(guī)范背后的 、部分并行、部分對立的、相互增強(qiáng)或抑制的抽象的社會力量，即創(chuàng)制法律的矢量（Vektoren der Rechtsbildung）。[5]
利益問題是一個關(guān)系到人的存在和發(fā)展的根本問題，人勞動的最根本的動因就是獲取利益。在整個歷史的發(fā)展中，人們爭取的一切都與利益有關(guān)，追求利益是人活動的根本目的。人類社會發(fā)展的最根本的目標(biāo)就是為了更好地實現(xiàn)人的利益。新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益實現(xiàn)具有兩個層面：一方面，農(nóng)業(yè)作為關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的根基產(chǎn)業(yè)，其負(fù)有保障糧食安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會整體利益的使命；另一方面，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，其生產(chǎn)活動的最根本動因和目的就是獲取經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)中的微觀個體，同樣也有追求自身利益最大化的需要。而農(nóng)業(yè)自身的特點決定了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，自然風(fēng)險和市場競爭雙重制約使得農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率低下，難以實現(xiàn)其生產(chǎn)主體利益的最大化。這樣，在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了社會整體利益和個人利益之間沖突和矛盾，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為國家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的一項政策工具和法律制度，說到底都是對這種利益矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，其內(nèi)在地體現(xiàn)著各主體之間一定的利益關(guān)系，體現(xiàn)著利益的屬性。此外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和最終目的也都體現(xiàn)出明顯的利益屬性。從補(bǔ)貼的內(nèi)容上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼，“黃箱”補(bǔ)貼主要有國家對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補(bǔ)貼、固定直接補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼等。這些補(bǔ)貼無疑以經(jīng)濟(jì)利益為內(nèi)容，直接體現(xiàn)著國家、農(nóng)民以及其他市場主體相互之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。“綠箱”補(bǔ)貼主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；糧食安全儲備補(bǔ)貼；糧食援助補(bǔ)貼；與生產(chǎn)不掛鉤的收入補(bǔ)貼；收入保險計劃；自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)資源儲備補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼和地區(qū)援助補(bǔ)貼等。[6]這些補(bǔ)貼主要是從可持續(xù)發(fā)展的角度對新農(nóng)村建設(shè)的根本性物質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持，保證國家、農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn)，它們體現(xiàn)的是新農(nóng)村建設(shè)各參與主體之間一種長期的利益關(guān)系。從補(bǔ)貼的形式上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)（如耕地面積、糧食產(chǎn)量等）對農(nóng)民進(jìn)行的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。間接補(bǔ)貼主要是通過在流通領(lǐng)域中對農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格支持，以“隱蔽”的方式對農(nóng)民進(jìn)行的一種資金補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼都使新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性主體——農(nóng)民事實上獲得了利益，實現(xiàn)了農(nóng)民的增收。從補(bǔ)貼的目的上看，任何國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，維持農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定、保證本國糧食的安全，保障國民經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，從而最終實現(xiàn)社會整體利益。由此可見，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為一項支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的法律制度，其制度的本質(zhì)特征、補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的均體現(xiàn)出明顯的利益屬性，這就為我們從利益機(jī)制的角度分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度提供了條件和依據(jù)。
二、制度反思——我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀
利益是相對于一定的利益主體而言的，利益機(jī)制是對利益帶有原動性的有機(jī)系統(tǒng)。沒有好的利益機(jī)制，利益是無法真正實現(xiàn)和保護(hù)的。[7]新農(nóng)村建設(shè)是對現(xiàn)有利益以及未來增量利益的格局重構(gòu)，在建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將利益主體、利益客體和利益中介（人的活動）等三部分有機(jī)結(jié)合起來形成的利益機(jī)制，成為影響新農(nóng)村建設(shè)中利益分配的的關(guān)鍵性因素。因此，從利益機(jī)制的角度對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行透視，剖析其存在的問題，是一條科學(xué)的思路。筆者認(rèn)為，影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益機(jī)制主要有：利益的產(chǎn)生機(jī)制、利益的分配機(jī)制、利益的代表機(jī)制和利益的保障機(jī)制。
（一）利益產(chǎn)生機(jī)制
利益的產(chǎn)生問題是利益機(jī)制的核心問題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的利益產(chǎn)生機(jī)制是指利用相關(guān)制度依法促使可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益補(bǔ)貼的產(chǎn)生，源源不斷地為扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和實現(xiàn)農(nóng)民的增收提供增量利益補(bǔ)貼。簡而言之就是主要指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的來源和生成問題。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，自身效益低社會效益高。對于這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該成為主要的供給主體。因而，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的產(chǎn)生問題主要取決于國家的政策價值取向和財政轉(zhuǎn)移支付力度。此外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些社會團(tuán)體、組織和企業(yè)也可以并且應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體，如扶貧慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等，它們對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的產(chǎn)生發(fā)揮著越來越重要的作用。
我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度缺乏引導(dǎo)社會團(tuán)體、組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)制，補(bǔ)貼幾乎由國家財政一力承擔(dān)，資金來源單一，而且補(bǔ)貼的力度明顯不足。總的來看，我國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支出總量較低，絕大多數(shù)年份農(nóng)業(yè)支出并未超過財政支出增長比例，財政的實際補(bǔ)貼比率只在2%—3%，遞增速度緩慢。具體來看，據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國對屬于“綠箱”政策補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例很低，屬于“黃箱”政策補(bǔ)貼范圍的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為1.23%[8]，離WTO要求中國的8.5%國內(nèi)支持微量允許標(biāo)準(zhǔn)仍有一定的差距。而美國在2002年《農(nóng)場安全和農(nóng)村投資法案》中，計劃在2002 年至2011年這10年間向農(nóng)業(yè)提供1900億美元的巨額補(bǔ)貼，歐盟和日本也都通過國內(nèi)立法對農(nóng)業(yè)實施高額補(bǔ)貼。相比之下，我國在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上的態(tài)度仍有待轉(zhuǎn)變，財政支持的力度亟需進(jìn)一步的加大，應(yīng)積極采取措施拓寬補(bǔ)貼資金的來源渠道，充分利用“黃箱”補(bǔ)貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼源源不斷地快速產(chǎn)生。
（二）利益分配機(jī)制
利益分配機(jī)制是與利益產(chǎn)生機(jī)制密切聯(lián)系的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益分配機(jī)制的中心是依法合理地對補(bǔ)貼的利益在農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)業(yè)組織與農(nóng)業(yè)組織之間以及農(nóng)民與其他市場主體之間進(jìn)行合理分配。有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在各主體之間分配的合理與否，直接關(guān)系著補(bǔ)貼的實際效果及其作用的發(fā)揮。從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的性價值看來，補(bǔ)貼的目的主要是為了保護(hù)農(nóng)民利益，保障糧食安全和維護(hù)社會的穩(wěn)定。從這個目的出發(fā)，補(bǔ)貼的利益應(yīng)該多用在直接促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展上。而我國目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)不科學(xué)，導(dǎo)致了補(bǔ)貼利益分配不合理。分析整個農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額的構(gòu)成，可以看到，我國大量財政補(bǔ)貼用于彌合購銷差價、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格以及貼息貸款等流通領(lǐng)域方面，對于農(nóng)民的脫鉤直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補(bǔ)貼很少，而這些方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在。發(fā)達(dá)國家長期實踐也表明，流通領(lǐng)域支持措施（如價格支持等）的補(bǔ)貼效率一直較低，在保障農(nóng)民收入方面，國家拿出了很多錢，但其中只有一小部分真正能夠流到農(nóng)民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)被其它市場主體所侵蝕。據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家的價格政策的補(bǔ)貼效率僅僅為25％，即國家補(bǔ)貼1元錢，農(nóng)民得到的只有0.25元。[9]但這并不意味著流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼措施不重要，國家對農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格支持等措施對農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展仍然是必需的，但投入的比例可以適當(dāng)減少。補(bǔ)貼利益的分配應(yīng)向直接補(bǔ)貼措施和調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面適度傾斜，把有限的資源用在恰當(dāng)?shù)牡胤�，以提高補(bǔ)貼的效率。
（三）利益代表機(jī)制
在利益關(guān)系日益明顯化的當(dāng)代社會，重大利益關(guān)系已經(jīng)構(gòu)成社會進(jìn)一步發(fā)展的條件，與此同時，也構(gòu)成了社會矛盾、社會沖突、社會危機(jī)的基礎(chǔ)。原有的利益關(guān)系均衡被打破，利益群體的形態(tài)由隱變顯，利益沖突由暗變明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群體的利益觀逐漸變強(qiáng)，利益沖突亦日益突出。[10]在處理和協(xié)調(diào)個體之間、群體之間以及個體與群體相互之間的利益沖突時，有制度保障的利益代表機(jī)制顯得尤為重要。建立并完善農(nóng)民在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的利益代表機(jī)制，就是要通過制度安排提高農(nóng)民的組織化程度，建立能代表農(nóng)民利益，反映農(nóng)民意愿的合作組織或利益集團(tuán)。在西方，利益集團(tuán)又稱利益團(tuán)體、壓力團(tuán)體、院外活動集團(tuán)等。Jeffery Berry 認(rèn)為，利益集團(tuán)是由抱有某些共同目標(biāo)并且努力去影響公共政策的個人組成的團(tuán)體。[11]David Truman也指出，利益集團(tuán)是一種在其成員所持的共同態(tài)度的基礎(chǔ)上，對社會上其他集團(tuán)提出某種要求的集團(tuán)，如果它向政府的任何機(jī)構(gòu)提出其要求，它就變成了一個政治性的利益集團(tuán)。[12] 當(dāng)今社會，利益集團(tuán)的存在已經(jīng)是一個不爭的事實，在利益博弈和政策博弈上扮演著極為重要的角色。
在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過程中，農(nóng)民的權(quán)益之所以在某些方面得不到保護(hù)，農(nóng)民利益之所以存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象，其中主要原因之一是農(nóng)民利益代表主體缺失。沒有能代表自己利益的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，單個分散的農(nóng)民在其他市場主體面前無力維護(hù)自己的權(quán)益，在利益沖突中往往陷于不利的境地。一些國有糧食部門、企業(yè)與廣大分散的小農(nóng)戶在爭取財政補(bǔ)貼的博弈中處于上風(fēng)的原因，就是這些部門、企業(yè)相對于廣大分散的小農(nóng)戶而言，是一個組織性較強(qiáng)、利益比較一致的集團(tuán)。相反，農(nóng)民則是一個人數(shù)眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的群體，缺乏自己的利益集團(tuán)來改變對己不利的補(bǔ)貼政策，在政策博弈上處于劣勢的地位。此外，利益代表主體的缺失還影響著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的成本和效率。中國農(nóng)民人口眾多，利益代表主體的缺失使國家與農(nóng)民之間缺乏一個有效的中介橋梁，信息傳導(dǎo)不充分，許多針對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，其運(yùn)行成本都比較高昂，從而降低了補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率�？梢�，通過立法賦予農(nóng)業(yè)行業(yè)組織、農(nóng)民合作組織等農(nóng)民利益代表主體（利益集團(tuán)）一定的法律地位，充分發(fā)揮它們在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的積極作用，對補(bǔ)貼過程中農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和補(bǔ)貼效率的提高具有重大的意義。
（四）利益保障機(jī)制
法是調(diào)整利益關(guān)系的，法更是保障和實現(xiàn)利益的重要手段。法以規(guī)范的形式將各利益主體的各種社會利益聯(lián)系起來，通過調(diào)整人們的權(quán)利與義務(wù)而實現(xiàn)對利益的規(guī)制，從而保護(hù)各利益主體自身合法利益的實現(xiàn)，這就需要建立和完善利益保障機(jī)制。[13]農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中利益保障機(jī)制的中心是通過制度安排依法保障農(nóng)民利益的實現(xiàn)，主要包括保障農(nóng)民的利益不受自然風(fēng)險、市場風(fēng)險的威脅和其他市場主體的侵害。當(dāng)前我國對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法相對滯后，目前為止尚沒有一部真正意義上的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，對補(bǔ)貼過程中農(nóng)民合法利益的界定比較模糊，以至于當(dāng)農(nóng)民的某些利益受到其他市場主體的侵害時往往得不到法律很好的保障。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的專門立法，完善好各項配套法律制度，以保障補(bǔ)貼過程中的農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。對于防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險與市場風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險是一項很好的制度安排。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的三大支柱之一。農(nóng)業(yè)作為一個弱質(zhì)性、低效益、高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，尤其在加入WTO以后以及我國農(nóng)業(yè)外部環(huán)境不斷惡化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著更多的自然和非自然性的風(fēng)險，農(nóng)民所賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)保險在對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和有效規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險中發(fā)揮著十分重要的作用。[14]農(nóng)業(yè)保險具有公共產(chǎn)品的屬性，自身效益低、社會效益高，因此需要國家的財政予以支持。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度是國家對農(nóng)業(yè)保險扶持的制度載體，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要內(nèi)容，對保障農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)和農(nóng)民的利益有著極為重大的意義。而在我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中，農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼制度仍然缺失，從而使農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展受到了很大的限制，農(nóng)業(yè)的風(fēng)險無法得到有效的規(guī)避。為此，盡快建立起農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼制度，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險的快速健康發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革的一項重要內(nèi)容。
三、制度重構(gòu)——我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革進(jìn)路
為了適應(yīng)國際社會的新環(huán)境，提高本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國際競爭力，增加農(nóng)民的收入，現(xiàn)階段，我國應(yīng)結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，探索適應(yīng)新時代的農(nóng)業(yè)政策，改革和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，充分發(fā)揮其支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的功能。具體說來，可以從以下幾個方面進(jìn)行制度重構(gòu)。
（一）利益拓源：加大補(bǔ)貼力度，拓寬資源渠道
我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對于扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入起到了很大的作用，但相對于弱勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因此需要國家加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的絕對量，實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展。這里要克服“少數(shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人”的錯誤觀點。持該觀點的人認(rèn)為，我國城市化率較低，城市人口少于農(nóng)村人口，由少數(shù)城市人來補(bǔ)貼多數(shù)農(nóng)村人十分吃力，因此，財政轉(zhuǎn)移的力度要嚴(yán)格限制在一定的比例范圍內(nèi)，以保證城市的發(fā)展和居民的權(quán)益。然而，一個國家能否對農(nóng)業(yè)實現(xiàn)補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼的力度大小，主要取決于非農(nóng)業(yè)部門勞動力的國民財富貢獻(xiàn)和財政收入貢獻(xiàn)能力是否明顯超過了農(nóng)業(yè)，需要補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量或土地等生產(chǎn)資料有多少，并不是簡單地按照城鄉(xiāng)人口比例來衡量。目前我國農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)部門的發(fā)展極不平衡，農(nóng)業(yè)的發(fā)展明顯滯后，非農(nóng)部門的國民生產(chǎn)總值已經(jīng)趕超農(nóng)業(yè)。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，近年來我國農(nóng)業(yè)占GDP份額已下降到15%以下，稅收幾百億元，不足財政收入的10%。[15]農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)部門的發(fā)展裂痕為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”提供了可能性與必要性，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要國家大力扶持，而不是限制財政補(bǔ)貼的力度。此外，針對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金來源單一的狀況，目前應(yīng)采取措施拓寬資金來源的渠道�？梢酝ㄟ^立法逐漸引導(dǎo)一些社會團(tuán)體、組織和企業(yè)等參與到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中來，給予它們相關(guān)政策上的優(yōu)惠，充分發(fā)揮它們在補(bǔ)貼中的積極作用。還可以將財政補(bǔ)貼和銀行信貸支持結(jié)合起來，積極發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作組織等政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，為廣大農(nóng)戶提供信貸支持。
（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整：改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼效率
我國目前針對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼多在流通領(lǐng)域進(jìn)行，有限的資金沒有得到高效的配置，補(bǔ)貼利益往往被中間環(huán)節(jié)的其他市場主體所侵蝕，補(bǔ)貼效率低下。必須要對補(bǔ)貼方式進(jìn)行改進(jìn)，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”。應(yīng)將流通領(lǐng)域的部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到直接生產(chǎn)領(lǐng)域，或直接補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價及與之相關(guān)聯(lián)的倉儲建設(shè)、保管費(fèi)用等，將以“暗補(bǔ)”為主的補(bǔ)貼方式逐漸轉(zhuǎn)化為以“明補(bǔ)”為主的補(bǔ)貼格局，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接受益獲利，使政府對農(nóng)業(yè)的支持更直接更具體，更能發(fā)揮財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策功效，提高補(bǔ)貼的政策效率。此外，要明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不應(yīng)是一種“應(yīng)急措施”，對農(nóng)業(yè)的支持和投入作遠(yuǎn)景規(guī)劃是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的前提，財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的根本目的是為了有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民收益。應(yīng)在明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)的基礎(chǔ)上調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。具體說來應(yīng)該按照WTO規(guī)則，減少或逐步取消“黃色補(bǔ)貼”，選擇以“綠色補(bǔ)貼”為主的補(bǔ)貼措施。應(yīng)重視對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)貼，加強(qiáng)以水利建設(shè)，農(nóng)村道路建設(shè)等為核心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。重視農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究和推廣，加強(qiáng)對農(nóng)民的基礎(chǔ)教育和技術(shù)培訓(xùn)工作。通過科技活動，提高我國農(nóng)產(chǎn)品科技含量，推動農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)的整體競爭實力。另外，在補(bǔ)貼資金有限的條件下，還可以縮小補(bǔ)貼的范圍，減少中間環(huán)節(jié)，有側(cè)重點地對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持，集中發(fā)揮財政補(bǔ)貼的政策效益。
（三）組織促生：提高農(nóng)民組織化程度，創(chuàng)建利益代表機(jī)制
在我國，農(nóng)民人口多而分散，組織化程度低，缺乏共同利益的驅(qū)動，以至農(nóng)民利益常常存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象。提高農(nóng)民的組織化程度，創(chuàng)建農(nóng)民的利益代表主體，是解決三農(nóng)問題的有效途徑，對保護(hù)農(nóng)民的利益具有重要作用。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過程中創(chuàng)建農(nóng)民的利益代表主體，搭建農(nóng)民與國家之間的中間橋梁，一方面有利于提高農(nóng)民的談判地位，改變廣大農(nóng)民在利益博弈和政策博弈中的劣勢地位；另一方面又有利于國家與農(nóng)民之間的信息交流，降低補(bǔ)貼制度運(yùn)行的成本，提高補(bǔ)貼的效率。美國、日本等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民行業(yè)組織在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中發(fā)揮了極為重要的作用，這些國家的成功實踐表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實施需要農(nóng)民利益代表主體的參與。我國目前尚沒有真正意義上的農(nóng)民利益代表主體，一些政策制定著對提高農(nóng)民的組織化程度尚存顧慮，認(rèn)為9億多農(nóng)民一旦形成利益集團(tuán)是件可怕的事情，將會對國家的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。其實，這是不相信農(nóng)民的表現(xiàn)，這種觀點片面地夸大了農(nóng)民組織化的制度風(fēng)險而忽視了它的積極作用。我們應(yīng)該對農(nóng)民組織進(jìn)行客觀科學(xué)的評價，以發(fā)掘和認(rèn)識其在解決三農(nóng)問題中的作用和優(yōu)點。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，在法律上保證農(nóng)業(yè)行業(yè)組織開展活動，在立法上賦予了農(nóng)業(yè)行業(yè)組織一定的法律地位，明確了行業(yè)組織的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍，給予農(nóng)業(yè)行業(yè)組織必要的經(jīng)營、民事主體資格，并應(yīng)在補(bǔ)貼制度中將行業(yè)組織作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的受益主體，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的積極作用。
（四）風(fēng)險防范：完善保險補(bǔ)貼，強(qiáng)化利益保障
農(nóng)業(yè)保險作為綠色補(bǔ)貼允許行使的承載措施，已成為國際上最重要的非價格農(nóng)業(yè)保護(hù)政策工具之一。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的部分資金用于農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼，從長遠(yuǎn)目標(biāo)和可持續(xù)的發(fā)展眼光看，更加有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度，是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度的架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個方面：（1）建立中央和省兩級財政補(bǔ)貼體系。在中央單獨設(shè)立一個政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，主管農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼工作及其與之相關(guān)的工作。對于由地方政府自己建立的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，由中央和省兩級共同提供經(jīng)營管理費(fèi)和保險費(fèi)補(bǔ)貼；（2）區(qū)域性補(bǔ)貼和差別性補(bǔ)貼齊頭并進(jìn)。不同區(qū)域之間的發(fā)展應(yīng)采取不同的補(bǔ)貼策略，主要是針對區(qū)域選擇有梯度的保險保障水平；（3）直補(bǔ)農(nóng)民與補(bǔ)貼企業(yè)雙向投入。在農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼中，可以直接向農(nóng)民提供補(bǔ)貼保費(fèi)，對企業(yè)的補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在管理補(bǔ)貼，對管理保險業(yè)務(wù)的支出費(fèi)用予以補(bǔ)貼。[16]（4）鼓勵地方或農(nóng)戶成立互助保險合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險專項風(fēng)險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過程中規(guī)避自然風(fēng)險和市場風(fēng)險、保障農(nóng)民利益的重要手段，對完善補(bǔ)貼的利益保障機(jī)制起到巨大的作用。此外，在補(bǔ)貼中為了防范農(nóng)民的權(quán)益受到其他市場主體的侵害，可以通過加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法，制定一部專門的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，進(jìn)一步明確補(bǔ)貼過程中農(nóng)民的合法權(quán)益，對侵害行為依法追究行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，為農(nóng)民的利益提供法律的保障。
結(jié) 語
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。在新農(nóng)村建設(shè)中如何利用好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度所蘊(yùn)含的利益機(jī)制，在最大的限度內(nèi)對我國的農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持與保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)民增收，在利益分配層面達(dá)到最優(yōu)，是擺在我們面前的重要課題。我們相信在良性的利益機(jī)制作用下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度會在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的制度作用。
The research of agricultural subsidy system in new rural construction
——On the basis of interests mechanism
Li Chang-jian Huang yue-wen Lizhao-chang
(Legal department of Hua Zhong Agricultural University Hubei Wuhan 430070)
Abstract: Agriculture is a foundation of the national economy. It is very important to build up the agricultural subsidy policy progressively in our country, keep the rational level of the price of agricultural products and set up the agricultural protection system progressively. The weak quality of agriculture has determined the importance and necessity of the agricultural subsidy. The essence of the agriculture subsidy is the subsidies of interests, its content, form and purpose to replenish embody obvious interests attribute invariably. We can analyze the system of agricultural subsidy of our country from the visual angle of the interests, and construct the benign interests mechanism.
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