[ 佘衛(wèi)剛 ]——(2009-2-25) / 已閱23402次
這種情況下，需合理界定農(nóng)村實(shí)際的土地所有權(quán)主體。其實(shí)，真正的所有權(quán)主體應(yīng)是農(nóng)村全體村民，而非某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織只是占有、經(jīng)營(yíng)與管理而已。
村集體擁有所有權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)擁有完整的占有、使用、收益及處分權(quán)能，而不是目前的收益權(quán)能受限、處分權(quán)能缺乏的所有權(quán)。這將嚴(yán)重影響集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一種資源、一種資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國(guó)普遍存在的具有相對(duì)獨(dú)立主體資格的村民委員會(huì)為集體所有權(quán)代表主體。實(shí)行集體土地所有權(quán)與用益物權(quán)的真正分離，適當(dāng)限制其集體財(cái)產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)能，而加強(qiáng)其公共管理與服務(wù)職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)市、縣級(jí)政府土地規(guī)劃組織本行政區(qū)劃內(nèi)各村委會(huì)實(shí)際情況對(duì)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在計(jì)劃管理、總量控制的前提下實(shí)行集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集體享有建設(shè)用地使用權(quán)的所有權(quán)、使用、收益、處分權(quán)能及流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。這樣以來，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。
（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，合理界定集體建設(shè)用益物權(quán)類型、權(quán)能及具體流轉(zhuǎn)制度
在我國(guó)農(nóng)村，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民集體才是土地的所有權(quán)主體，而作為集體成員的村民，只享有對(duì)土地占有、經(jīng)營(yíng)、使用的權(quán)利。故就作為建設(shè)用地者個(gè)體的村民所享有的使用權(quán)來說，其在本質(zhì)上為他物權(quán)中的用益物權(quán)。
作為他物權(quán)，是對(duì)他人財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利，內(nèi)容包括占有、使用、收益處分某一方面對(duì)物的支配權(quán)。而用益物權(quán)是對(duì)他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對(duì)他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。此處的收益不僅表現(xiàn)為對(duì)土地開發(fā)利用之成果直接享有所有權(quán)，還表現(xiàn)為處分某一方面對(duì)土地的支配權(quán)，即通過用益物權(quán)之流轉(zhuǎn)增加收益的行為[8]。
而我國(guó)目前村民所享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上為國(guó)家法律所嚴(yán)格限制，而且對(duì)于流轉(zhuǎn)性收益的取得更為法律所禁止。這不僅有悖于用益物權(quán)理論制度，更不符合現(xiàn)實(shí)之需求，不利于土地作為一種稀缺資源只合理配置與利用，從而也導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)地、集體建設(shè)用地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)禁而不止、隱形市場(chǎng)大量存在、國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用的調(diào)控失靈的危險(xiǎn)狀態(tài)。
綜上所述，對(duì)于集體建設(shè)用地市場(chǎng)現(xiàn)狀，國(guó)家不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)管制、禁止，而應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上加快法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)，在加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的用益物權(quán)具體情況承認(rèn)其流轉(zhuǎn)之合法性，準(zhǔn)予已經(jīng)不負(fù)擔(dān)或所負(fù)擔(dān)的保障功能已極其微弱的集體建設(shè)用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)，明確出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉(zhuǎn)形式，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)之監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)。
所以，在未來的立法中應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體建設(shè)用益物權(quán)制度。按用途將其劃分為村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益建設(shè)用地及預(yù)留機(jī)動(dòng)用地等類型。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展之需出發(fā)，按合理用地、公平協(xié)調(diào)之原則，編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地遠(yuǎn)期、近期規(guī)劃，對(duì)于按照土地利用規(guī)劃確定的各類集體建設(shè)用地，制定具體不同的流轉(zhuǎn)制度。使村民亦可根據(jù)土地利用規(guī)劃，再不改變規(guī)劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。使土地資源得到合理配置、利用。
建設(shè)單位使用集體建設(shè)用地的，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施、公益事業(yè)及村民宅基地依法經(jīng)批準(zhǔn)使用本集體所有土地實(shí)行劃用外，應(yīng)以有償方式取得 [9]。
對(duì)于村民宅基地，其主要是村民用于建房，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、處分某一方面對(duì)其的支配權(quán)。所以在堅(jiān)持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，對(duì)其流轉(zhuǎn)做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉(zhuǎn)，對(duì)于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉(zhuǎn)。因?yàn)樵谖覈?guó)農(nóng)村，宅基地的分配基本上是無償?shù)�，使每個(gè)村民都能受益的付利性制度，這必然要求權(quán)利主體權(quán)利取得的身份性。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其主要用于工商業(yè)建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益和處分等，其可以自由流轉(zhuǎn)。因?yàn)榧w建設(shè)用地被劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地時(shí)，其已不再附有村民社會(huì)保障功能，而成了完完全全的工商業(yè)用地，故其更加具有市場(chǎng)性與經(jīng)濟(jì)性，故立法應(yīng)放松對(duì)其流轉(zhuǎn)之限制，允許相應(yīng)主體在取得該類建設(shè)用地使用權(quán)并進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)利用后，可以自由流轉(zhuǎn)，以提高土地資源之利用效率。
對(duì)于公共設(shè)施和公益建設(shè)用地，主要用于鄉(xiāng)村建公共設(shè)施和公益建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用等。因?yàn)槭玛P(guān)農(nóng)村公共利益，對(duì)其若許可流轉(zhuǎn)，不僅因投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)，會(huì)造成巨大投資浪費(fèi)，更會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村的生活、生產(chǎn)。所以，對(duì)鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)加禁止。
而對(duì)于預(yù)留機(jī)動(dòng)用地，因其具有彌補(bǔ)其他類型用地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而數(shù)量不足之功能，故對(duì)其流轉(zhuǎn)應(yīng)視情況而定，其流轉(zhuǎn)應(yīng)以更加有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。
（三）建立土地管理人制度，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記及流轉(zhuǎn)實(shí)施工作
目前我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂、不規(guī)范的原因，一方面是國(guó)家法律調(diào)整的缺乏，另一方面就是其流轉(zhuǎn)中間性管理層的缺位。目前，大多數(shù)地方集體建設(shè)用益物權(quán)不是受政府嚴(yán)格控制、禁止流轉(zhuǎn)，就是政府管理不到位，任村民隨意流轉(zhuǎn)。若一味強(qiáng)調(diào)政府控制而不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之形勢(shì)、現(xiàn)實(shí)之需求，將可能導(dǎo)致政府管理失靈 [10]。同樣，如果任其自流，不加干涉、規(guī)范、調(diào)控，又可能因?yàn)橥獠渴找嬖斐蛇^度農(nóng)地集體化問題，集體建設(shè)用地的供給者存在非常強(qiáng)烈的農(nóng)地轉(zhuǎn)用沖動(dòng)。對(duì)此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進(jìn)入土地市場(chǎng)，嚴(yán)重沖擊現(xiàn)有土地市場(chǎng)、制度。
所以，要解決如上問題，必須加強(qiáng)國(guó)家土地宏觀調(diào)控，而非一味地控制、禁止。在廣大農(nóng)村地區(qū)建立由政府、社會(huì)中介、村民參與的，由政府特批的中介性流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。
在該制度下，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不變、使用權(quán)穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，土地中介管理機(jī)構(gòu)接受土地用益物權(quán)人委托，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)、經(jīng)市縣政府審批，將其擁有的土地用益物權(quán)在一定期限沒內(nèi)移轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人使用。
其中，該過程的實(shí)施，須以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)義明確為前提。故該土地管理中介機(jī)構(gòu)在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，首先應(yīng)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)及其上所附的權(quán)利義務(wù)登記工作，并對(duì)這些信息進(jìn)行公布，使外人得以知悉；當(dāng)有需要流轉(zhuǎn)的土地時(shí)，中介管理機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)雙方磋商進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其要對(duì)作為土地使用權(quán)出讓人的村民進(jìn)行指導(dǎo)登記，促成雙方流轉(zhuǎn)成功交易；最后，由該機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)后的情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查、服務(wù)，相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)及流轉(zhuǎn)后的糾紛進(jìn)行初步調(diào)解等。
當(dāng)然，該中介機(jī)構(gòu)在其服務(wù)的過程中應(yīng)收取一定的費(fèi)用，用于機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)等支出。
（四）建立健全集體建設(shè)用地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)收費(fèi)制度及資金使用監(jiān)管制度，加快新農(nóng)村建設(shè)
集體建設(shè)用地作為農(nóng)村最為重要的資源、資本，其使用權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人后，村集體就會(huì)對(duì)其暫時(shí)失去支配及再次收益的權(quán)利，為了使移轉(zhuǎn)了土地使用權(quán)后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不至受到影響，應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收費(fèi)制度，對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理的分配。
在流轉(zhuǎn)期間，由土地管理中介機(jī)構(gòu)協(xié)助土地使用權(quán)出讓方與受讓方進(jìn)行協(xié)商、交易，村委會(huì)作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在交易時(shí)收取一定的資源費(fèi)，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。建立資金使用公開制度，由村民代表大會(huì)及土地管理中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督人，對(duì)資金使用行使監(jiān)督職責(zé)。
（五）做好集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)的協(xié)調(diào)
要做到集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)“同地、同價(jià)、同權(quán)”，在國(guó)有土地存量日少、價(jià)格日漲的現(xiàn)實(shí)情況下，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府與民爭(zhēng)地的現(xiàn)象發(fā)生。因?yàn)橐环矫嬲チ嗽瓉淼霓r(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、征地權(quán)受到限制等，使其失去了農(nóng)地經(jīng)濟(jì)來源。另一方面農(nóng)地存量相對(duì)于國(guó)有土地而言，數(shù)量巨大，故在流轉(zhuǎn)時(shí)價(jià)格可能遠(yuǎn)低于國(guó)土，從而農(nóng)地過旺流轉(zhuǎn)嚴(yán)重沖擊國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如此一來，政府部門就可能采取一些影響公平競(jìng)爭(zhēng)的措施，例如濫用征地權(quán)，更改土地規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃等。不僅使法規(guī)政策付諸東流，影響法治威嚴(yán)，更將嚴(yán)重影響農(nóng)村村民權(quán)益。
所以，必須對(duì)兩類土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)進(jìn)行合理協(xié)調(diào)。對(duì)此，可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、合理分配各類用途土地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，用土地用途管制、土地流轉(zhuǎn)稅收及土地儲(chǔ)備制度等對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)協(xié)調(diào)，以確保國(guó)家宏觀調(diào)控有效實(shí)現(xiàn)的同時(shí)集體建設(shè)用地使用權(quán)能得以有償、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。
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[1] 賈生華，張宏斌著，《中國(guó)土地非農(nóng)化過程與機(jī)制實(shí)證研究》，上海，上海交通大學(xué)出版社，2002年第6月第6版，第4頁(yè)
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