[ 楊海坤 ]——(2013-4-22) / 已閱25133次
摘要: 行政行為理論是我國(guó)行政法學(xué)的核心理論之一，也是行政法學(xué)中最值得研究而其研究難度最大的課題。使行政行為概念明晰化，不僅是構(gòu)筑行政法學(xué)科學(xué)體系樞紐部分的需要，而且是適應(yīng)我國(guó)依法行政和司法審查實(shí)踐的迫切需要。目前，我國(guó)行政法學(xué)中行政行為已成為一個(gè)極具爭(zhēng)議的動(dòng)態(tài)性概念，對(duì)于行政行為概念出現(xiàn)了兩種比較對(duì)立的觀點(diǎn)，一種意見(jiàn)秉承大陸法系行政法學(xué)主流派的嚴(yán)格主義態(tài)度，認(rèn)為采取外延較狹窄的狹義說(shuō)；另一種觀點(diǎn)意見(jiàn)認(rèn)為要對(duì)行政行為采取寬泛主義的解釋?zhuān)迅黝?lèi)行政活動(dòng)納入行政行為體系中。在對(duì)目前十種代表性觀點(diǎn)的介紹以及對(duì)它們內(nèi)在關(guān)聯(lián)脈絡(luò)梳理之后，發(fā)現(xiàn)行政行為在學(xué)術(shù)研究中循著“剝筍式”的外延不斷縮小的順序，而在實(shí)踐中需要的卻是“蓋樓式”不斷擴(kuò)大外延的行政行為，因此，提出了在不完全擯棄傳統(tǒng)行政行為概念和理論的前提下，應(yīng)采用比較寬泛的行政行為概念，使之具有更多的包容性、前瞻性和適應(yīng)性，更適合當(dāng)今中國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府的需要。
關(guān)鍵詞: 行政行為 公共行政 司法審查 概念重構(gòu)
行政行為作為行政法上一個(gè)重要概念，有著悠久的歷史，但又被稱(chēng)為行政法學(xué)中“充滿(mǎn)混亂、矛盾和爭(zhēng)議的領(lǐng)域”。1筆者早在多年前就指出：“從更廣闊的視野來(lái)看，行政行為已經(jīng)成為我國(guó)行政法學(xué)研究中一個(gè)極為混亂的基本范疇�！� 2由于行政管理行為本身是多種多樣而又變化多端的，因此，行政行為概念的提出，首先是依法行政管理和實(shí)現(xiàn)行政目的的需要；同時(shí)，現(xiàn)代行政法的主要功能在于控制行政權(quán)、防止行政權(quán)的濫用，因此，行政行為概念的另一個(gè)作用在于幫助梳理和規(guī)范行政權(quán)，包括對(duì)行政行為的手段、對(duì)象、分類(lèi)等進(jìn)行科學(xué)的抽象，以此服務(wù)于行政救濟(jì)特別是行政訴訟的需要�！啊姓袨椤辉~已非單純的學(xué)術(shù)概念，而系‘法律用語(yǔ)’，如何理解和確定行政行為的內(nèi)涵和范圍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義�！�3行政行為這一概念研究盡管有難度，但仍非常有必要進(jìn)行深入、全面的研究。長(zhǎng)期以來(lái)，行政法學(xué)界對(duì)“行政行為”這一概念的界定可謂眾口不一、莫衷一是。這一點(diǎn)不僅反映在學(xué)界長(zhǎng)期的爭(zhēng)論中，也反映在行政訴訟法制定以及后來(lái)對(duì)之反復(fù)進(jìn)行的司法解釋當(dāng)中。應(yīng)松年教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“行政行為是行政法中最重要、最復(fù)雜、最富實(shí)踐意義、最有中國(guó)特色，又是研究最為薄弱的一環(huán)�！�4 在一定意義上可以說(shuō)，對(duì)于行政行為這一概念的研究深度，就體現(xiàn)出整個(gè)行政法學(xué)的成熟程度和科學(xué)水平。
一、行政行為概念的歷史淵源、學(xué)說(shuō)簡(jiǎn)介及學(xué)術(shù)歸納
從世界范圍來(lái)看，行政行為概念主要因大陸法系國(guó)家行政訴訟制度的需要而衍生。法國(guó)大革命后，學(xué)者便開(kāi)始用Acte Administratif一詞說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在法律之下對(duì)具體事件的處理。自1810年起，該詞便普遍被法國(guó)學(xué)者所接受，并視其與法院判決有同等地位。1826年起Otto Mayer將行政行為概念Verwaltungsakt引入德國(guó)，并界定其為行政機(jī)關(guān)于個(gè)別事件中，規(guī)律何者為法，而對(duì)人民所為具有公權(quán)力之宣示。由于這一界定并不清晰，致使以后德國(guó)學(xué)者對(duì)于行政行為概念的理解并不一致。日本學(xué)者隨后從德國(guó)引進(jìn)行政行為概念，嗣后，中國(guó)學(xué)者，特別是后來(lái)的臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者承襲德國(guó)和日本學(xué)說(shuō)，在行政法學(xué)中也引進(jìn)了行政行為概念，并成為其行政法學(xué)的基本范疇�？墒�，概念歷史的悠久并未使其定義明晰起來(lái)，在長(zhǎng)期的演變歷程中，行政法學(xué)界產(chǎn)生了對(duì)行政行為的諸多定義。
在國(guó)外，各國(guó)關(guān)于行政行為通說(shuō)的概念存在很大差別。因篇幅，對(duì)各國(guó)概念便不一一列舉。在國(guó)內(nèi)，有關(guān)學(xué)說(shuō)對(duì)此也是眾說(shuō)紛紜。總的來(lái)說(shuō)，行政行為的定義主要有四種有代表性的解釋?zhuān)鹤顝V義說(shuō)、廣義說(shuō)、狹義說(shuō)、最狹義說(shuō)。然而，就算是這四說(shuō)的具體內(nèi)容，在不同的學(xué)術(shù)著作中，也有著不同的表述。5在較早出版的張尚鷟教授所著《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》中，四說(shuō)被認(rèn)為是 ：
1、最廣義說(shuō)。最廣義說(shuō)論者認(rèn)為，行政行為是一切與國(guó)家行政管理有關(guān)的行為，包括行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為、在行政訴訟中的行為，以及公民、法人和其他組織等引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的行為；
2、廣義說(shuō)。廣義說(shuō)論者認(rèn)為行政行為是指行政機(jī)關(guān)所為的一切行為，包括行政機(jī)關(guān)的各種法律行為和非法律行為，民事法律行為和行政法律行為；
3、狹義說(shuō)。狹義的行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中所為的一切具有法律意義的行為；
4、最狹義說(shuō)。最狹義的行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中對(duì)具體的人和事采取具體措施的行為，相當(dāng)于具體行政行為。
其后，許多行政法著作和論文都引述了“四說(shuō)”，茲以章劍生教授所著《現(xiàn)代行政法基本理論》一書(shū)為例，其引述并概括的“四說(shuō)”則被界定為：
1、最廣義說(shuō)。“行政行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱(chēng)……實(shí)際上是行政管理活動(dòng)的代稱(chēng)�！�
2、廣義說(shuō)�！靶姓袨槭菄�(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個(gè)人具有行政職權(quán)因素的行為，包括行政法律行為、準(zhǔn)行政法律行為和行政事實(shí)行為�！�
3、狹義說(shuō)。“行政行為是享有行政權(quán)能的組織或個(gè)人運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為�！�
4、最狹義說(shuō)。“行政行為，是指行政主體依法行使國(guó)家行政權(quán)，針對(duì)具體事項(xiàng)或事實(shí)，對(duì)外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果使具體事實(shí)規(guī)則化的行為�！� 6
為了更全面地了解和研究我國(guó)學(xué)者對(duì)于行政行為概念的理解，我們對(duì)行政行為概念進(jìn)行了認(rèn)真的梳理，根據(jù)目前所見(jiàn)到的各種資料，發(fā)現(xiàn)事實(shí)上在行政行為具體概念的界定上，我國(guó)學(xué)界自廣義至狹義為順序至少存在著十種代表性理論。大致內(nèi)容如下：
1、最廣義說(shuō)：行政行為是指一切與國(guó)家行政管理有關(guān)的行為，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，以及行政相對(duì)人的行為。說(shuō)得再明白一些，就是一切與行政有關(guān)的行為都是行政行為。這一說(shuō)的“行政行為”概念相對(duì)應(yīng)民事行為等概念而存在。
2、主體說(shuō)：行政行為是指行政機(jī)關(guān)的一切行為，包括行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)所作的事實(shí)行為和未運(yùn)用行政權(quán)所作的私法行為。這一說(shuō)某種程度上就等于最廣義說(shuō)減去非行政主體的行為，但又加上了行政主體所做的那些非行政管理活動(dòng)的私法行為。
3、合法行為說(shuō)：行政行為在本質(zhì)上應(yīng)是行政主體所作的合法行為。只有合法的行為才能發(fā)生預(yù)期的行政法效果。這一說(shuō)其實(shí)就等于主體說(shuō)減去行政主體的違法行為。
4、行政權(quán)說(shuō)：行政行為是指行使行政權(quán)的行為，其實(shí)也即行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的總稱(chēng)。7 這一說(shuō)其實(shí)就等于主體說(shuō)減去行政主體私法行為。
5、公法行為說(shuō)：行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中所為的一切具有法律意義的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。這一說(shuō)其實(shí)就等于行政權(quán)說(shuō)減去行政事實(shí)行為。
6、外部行為說(shuō)：行政行為是指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)所實(shí)施的對(duì)外具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。與通說(shuō)相比，該說(shuō)強(qiáng)調(diào)了行政行為的外部性，將“內(nèi)部行政行為”排除出去。這一說(shuō)其實(shí)就等于公法行為說(shuō)減去內(nèi)部行政行為。
7、行政服務(wù)說(shuō)：行政法理論基礎(chǔ)中的服務(wù)論在我國(guó)很早就出現(xiàn)了，但將服務(wù)論具體應(yīng)用到行政行為的概念界定中，在國(guó)內(nèi)學(xué)者中比較典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主體履行行政職責(zé)、運(yùn)用行政職權(quán)而實(shí)施行政管理或提供行政服務(wù)并產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為既包括行政主體實(shí)施行政管理的活動(dòng)，也包括行政主體提供行政服務(wù)的行為�！� 8此說(shuō)的特色就在于將行政服務(wù)納入行政行為范疇中，在此筆者姑且將之稱(chēng)之為“行政服務(wù)說(shuō)”。
8、行政立法行為除外說(shuō)：行政行為包括除行政立法行為以外的全部有行政法意義的行為，即包括具體行政行為和除行政立法行為外的抽象行政行為。這一說(shuō)其實(shí)就等于公法行為說(shuō)減去行政立法行為。例如，姜明安教授曾主張此說(shuō)。9
9、具體行為說(shuō)：行政行為，是指行政主體依法行使國(guó)家行政權(quán)，針對(duì)具體事項(xiàng)或事實(shí)，對(duì)外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果使具體事實(shí)規(guī)則化的行為。 10該說(shuō)認(rèn)為行政行為抽象行為，持該說(shuō)的多數(shù)學(xué)者還認(rèn)為內(nèi)部行政行為及行政合同也不屬于行政行為。這一說(shuō)其實(shí)就等于行政立法行為除外說(shuō)減去抽象行政行為。
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