[ 呂忠梅 ]——(2001-1-4) / 已閱31926次
3.各管理部門(mén)之間的職權(quán)范圍不明。由于我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的組織法，各部門(mén)的職權(quán)都是由各部門(mén)自己先制定方案，后報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門(mén)難免從自身利益出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題，從而忽視整體利益，造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒(méi)有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門(mén)的作用，又不能形成整體效益；反而因?yàn)楦鞑块T(mén)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)造成對(duì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的損害。這種現(xiàn)象在流域水資源保護(hù)中十分典型：污染管理者、資源開(kāi)發(fā)者、排污者相脫節(jié)，管理者只收費(fèi)不治理、資源開(kāi)發(fā)者既要開(kāi)發(fā)又要治理、排污者只交費(fèi)什么都不管。其結(jié)果只能是流域水資源得不到有效保護(hù)。
4.一些管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)不定，難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標(biāo)。在四部法律中，關(guān)于流域水環(huán)境保護(hù)僅有《水污染防治法》有所規(guī)定，但其規(guī)定卻是相互矛盾的。該法第四條規(guī)定："……重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu),結(jié)合各自的職責(zé),協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。"而根據(jù)我國(guó)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，水行政主管部門(mén)下設(shè)水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，根本沒(méi)有什么水源保護(hù)機(jī)構(gòu)；然而從《水污染防治法》關(guān)于流域水污染防治的其它規(guī)定來(lái)看，顯然流域水污染防治就是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。由于流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的法律地位不明、權(quán)力不清、職責(zé)不定，當(dāng)然無(wú)法發(fā)揮對(duì)長(zhǎng)江流域水資源統(tǒng)一管理的作用，致使流域水資源保護(hù)舉步維艱。
正是由于以上幾個(gè)方面問(wèn)題的嚴(yán)重存在，才造成了流域水資源保護(hù)管理體制的混亂，以致于在淮河流域出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染時(shí)，現(xiàn)行制度無(wú)法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。為理順淮河流域該的水資源保護(hù)管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，授予該小組以行政權(quán)，行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理職能。拋開(kāi)已有的機(jī)構(gòu)，另設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)并委以重任，無(wú)論如何都不能說(shuō)是正常現(xiàn)象；更何況，淮河流域是在污染已萬(wàn)分嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一樣了再來(lái)設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，那么，《環(huán)境保護(hù)法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不過(guò)是一紙空文.預(yù)防為主也好.可持續(xù)發(fā)展也罷,只不過(guò)是空中樓閣,毫無(wú)意義.因此,必須認(rèn)真吸取淮河流域水污染的教訓(xùn),通過(guò)立法和修訂現(xiàn)行法律，理順各有關(guān)法律之間的關(guān)系，以保證各項(xiàng)制度能在流域水資源保護(hù)中發(fā)揮作用，保證流域水資源保護(hù)的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。
還需特別指出的是，流域水資源保護(hù)的流域特性是不可忽視的，即使在對(duì)現(xiàn)行法律作出修訂使之能適應(yīng)流域水資源保護(hù)的要求后，根據(jù)流域特點(diǎn)制定專(zhuān)門(mén)性立法也是必須的。每一個(gè)流域地理位置不同、流域范圍不同、資源開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)不同、徑流量不同、所擔(dān)負(fù)的社會(huì)功能不同，等等。諸多的自然因素與社會(huì)因素的差異導(dǎo)致了各流域資源保護(hù)重點(diǎn)的區(qū)別，如淮河流域以防治已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重水污染為主，黃河流域以水土保持為重點(diǎn)，松遼流域預(yù)防與治理并重，長(zhǎng)江要以預(yù)防為主；即使是每一流域都共同負(fù)有防治水污染的責(zé)任，由于每一流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)、污染源與污染物的數(shù)量種類(lèi)成分等不同，對(duì)每一流域所設(shè)置的保護(hù)制度也應(yīng)該是有差別的。尤其是對(duì)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)立法屬于預(yù)防性立法，它要更關(guān)注或注重對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的各種現(xiàn)象的法律調(diào)整，更大程度上保護(hù)長(zhǎng)江流域水資源的可持續(xù)發(fā)展。雖然目前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《淮河流域水污染防治暫行條例》一些原則和制度可以在全國(guó)適用，但卻不具有長(zhǎng)江水資源保護(hù)的特征針對(duì)性；也有松遼流域、太湖流域水資源保護(hù)由流域各�。▍^(qū)）聯(lián)合會(huì)簽發(fā)布管理規(guī)定，但對(duì)長(zhǎng)江流域這樣一條涉及范圍廣、涉及地方省市多、資源保護(hù)任務(wù)和重點(diǎn)差異大的流域來(lái)說(shuō)，不僅僅是達(dá)成協(xié)議的難度大，而且協(xié)議達(dá)成后的執(zhí)行難度更大、也很脆弱。因此，從對(duì)長(zhǎng)江流域水資源有效保護(hù)的角度出發(fā)，當(dāng)然需要制定專(zhuān)門(mén)的法律，根據(jù)具體情況設(shè)置制度體系，建立切實(shí)可行的保護(hù)體制。
二
在關(guān)于長(zhǎng)江水資源保護(hù)立法的研究中，我們首先看到長(zhǎng)江流域水資源的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，它具有顯著的雙重屬性：長(zhǎng)江流域水資源既是一種環(huán)境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有以長(zhǎng)江流域?yàn)楸倔w的特殊性，即生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管轄的跨行政區(qū)域性和開(kāi)發(fā)利用方式的多元性。其次，我們也看到了長(zhǎng)江流域水資源在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的地位以及由此而顯現(xiàn)出的長(zhǎng)江流域?qū)χ袊?guó)可持續(xù)發(fā)展的不可替代性。但是，目前長(zhǎng)江流域水資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂(yōu)，已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量性缺水、區(qū)域性污染呈上升趨勢(shì)等問(wèn)題和目前才初露端倪將來(lái)可能出現(xiàn)的因不合理開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)江流域水資源而嚴(yán)重影響整個(gè)流域乃至全國(guó)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題使我們認(rèn)識(shí)到及早進(jìn)行長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法的必要性。記憶猶新的淮河流域嚴(yán)重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓(xùn)，時(shí)刻在告誡我們，長(zhǎng)江水資源保護(hù)必須切實(shí)貫徹"預(yù)防為主"原則，如果等到長(zhǎng)江流域變成了又一個(gè)淮河流域，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)將不堪設(shè)想。法律作為規(guī)范人們行為的基本準(zhǔn)則，以其特有的概括性、普遍適用性、規(guī)范性和國(guó)家強(qiáng)制性為人們?cè)O(shè)定行為模式，通過(guò)引導(dǎo)、激勵(lì)、限制、禁止等各種形式告知全體公民可以做、應(yīng)該做、不能做的條件、范圍和程序；它可以將未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的各種情況納入規(guī)范的軌道，也可以避免各種沖突與矛盾。從法律的功能與作用來(lái)看，它必然是保護(hù)長(zhǎng)江流域水資源的最有力的武器。另外，長(zhǎng)江流域水資源的公共資源屬性，也決定了市場(chǎng)機(jī)制或價(jià)值規(guī)律的無(wú)功能，必須要設(shè)置公共權(quán)力，而在現(xiàn)代社會(huì)條件下，能夠代表全體社會(huì)成員的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)當(dāng)然是也只能是國(guó)家。而在權(quán)力法定的現(xiàn)代法治觀念下，設(shè)置公共權(quán)力機(jī)關(guān)并賦予其一定的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定其活動(dòng)原則和活動(dòng)范圍，也是法律的基本職能。因此，無(wú)論從哪一方面看，制定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基礎(chǔ)之上的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)立法當(dāng)然還必須具備科學(xué)性、邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性、和內(nèi)外部的協(xié)調(diào)性，根據(jù)課題組的研究成果和長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的實(shí)踐，可以對(duì)《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)辦法》作出如下基本設(shè)想：
（一）《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)辦法》的基本結(jié)構(gòu)。
《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)辦法》可由六大部分構(gòu)成：
1、總則。規(guī)定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的立法依據(jù)、基本概念、基本對(duì)策或原則、適用范圍等。
2、監(jiān)督管理。規(guī)定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的管理體制、管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、機(jī)構(gòu)間勾通協(xié)調(diào)原則和程序以及適用于整個(gè)流域的水資源保護(hù)管理制度。
3、流域水資源開(kāi)發(fā)利用的保護(hù)。具體規(guī)定長(zhǎng)江流域水資源開(kāi)發(fā)利用的各種行為及其開(kāi)發(fā)利用者在水資源保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定各項(xiàng)保護(hù)制度。
4、流域水污染防治。具體規(guī)定各種向長(zhǎng)江流域排放水污染物的行為，規(guī)定排放水污染物的管理程序和具體制度。
5、法律責(zé)任。具體規(guī)定各種違反《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)辦法》的行為及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
6、附則。規(guī)定《長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)辦法》的生效、解釋、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的適用等。
（二）長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理體系的設(shè)置原則
在長(zhǎng)江流域水資源既是公共資源、其具有公共資源的一般屬性，又是流域資源、也具有流域的特殊屬性的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，構(gòu)建長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理體制必須遵循如下原則:
1、效率原則。效率原則在許多國(guó)家都是評(píng)價(jià)政府活動(dòng)及體制的合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率始終應(yīng)作為設(shè)置體制的基本目標(biāo)。而管理系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少?zèng)Q策和辦事過(guò)程中的消耗，可以增長(zhǎng)效率、克服無(wú)責(zé)任性和混亂性。如果將長(zhǎng)江水資源保護(hù)管理權(quán)分散于多個(gè)政府部門(mén)或各區(qū)域性部門(mén)，不只是簡(jiǎn)單的確定權(quán)力分工，為實(shí)質(zhì)上是使機(jī)構(gòu)之間具有了競(jìng)爭(zhēng)性，這種競(jìng)爭(zhēng)既有正面效應(yīng)，如調(diào)動(dòng)個(gè)部門(mén)的積極性，形成保護(hù)長(zhǎng)江流域水資源的共同努力；也有負(fù)面效應(yīng)，為鼓勵(lì)個(gè)部門(mén)利用一切可行的機(jī)會(huì)去追求短期利益提供了便利。因?yàn)�，如果一個(gè)部門(mén)不這樣做，則其他部門(mén)便會(huì)這樣做。其結(jié)果是導(dǎo)致長(zhǎng)江流域水資源這樣的公共資源的開(kāi)發(fā)走到可悲的地步。當(dāng)相關(guān)的方面包括了大量的權(quán)力重疊和交叉的小公共權(quán)力，而各個(gè)小的公共權(quán)力又只能夠規(guī)范幾個(gè)較小的與作用方面有關(guān)的權(quán)力的行為時(shí)，"公眾悲劇"就會(huì)在幾個(gè)較小權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)生：而個(gè)較小的權(quán)力機(jī)構(gòu)沉溺于權(quán)力的病態(tài)競(jìng)爭(zhēng)，則無(wú)法去注意和實(shí)現(xiàn)該權(quán)力的真正目標(biāo)，從而導(dǎo)致效率低下或不計(jì)效率，使公共權(quán)力變成否定性的負(fù)值游戲。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)"系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)化才能增長(zhǎng)效率"的意義，吸取過(guò)去水資源保護(hù)管理體制中普遍存在的因權(quán)力分散而導(dǎo)致的低效率的慘痛教訓(xùn)，避免"公眾悲劇"和"非集權(quán)化的惡性循環(huán)"的發(fā)生。在此意義上，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建必須以效率作為基本目標(biāo)，選擇通過(guò)加強(qiáng)大權(quán)力者或通過(guò)增加專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的決策能力、增加對(duì)專(zhuān)門(mén)化系統(tǒng)的組建、合并與強(qiáng)化的體制。具體而言，就是要真正賦予長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和執(zhí)行權(quán)，使其能夠擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一管理的責(zé)任，保證管理的效率。
2、協(xié)調(diào)原則。長(zhǎng)江流域水資源的公共性和對(duì)其使用方式的多元性決定了其資源保護(hù)管理的任務(wù)絕對(duì)不可能是單一機(jī)構(gòu)就能完成的，必須有各相關(guān)部門(mén)的配合，而這種配合必須是協(xié)調(diào)的。協(xié)調(diào)是為了避免采取互不相容的政策，控制各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)與決定，使大家步調(diào)一致地追求已確定的共同目標(biāo)和目的。協(xié)調(diào)既要避免矛盾、又要解決矛盾，既有預(yù)防性、又有戰(zhàn)略性，既有程序性、又有實(shí)質(zhì)性。在對(duì)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的管理過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的交叉與分割，存在實(shí)際上的權(quán)力相對(duì)分散的多元化體制，也必然會(huì)出現(xiàn)分權(quán)與平衡的問(wèn)題。這種情況下，就必須正確處理統(tǒng)一管理與分權(quán)的關(guān)系，在保證管理效率的前提下，確立合理解決矛盾的原則，建立廣泛的處理機(jī)構(gòu)間權(quán)力沖突的機(jī)制。這種機(jī)制表現(xiàn)在法律上就是要明確各管理部門(mén)的具體職責(zé)與權(quán)限，明確各部門(mén)行使職權(quán)的法律程序和行為范圍，以協(xié)調(diào)各部門(mén)在長(zhǎng)江水資源保護(hù)管理中的關(guān)系。在協(xié)調(diào)原則下，統(tǒng)一管理是基本目標(biāo)，各部門(mén)在這一目標(biāo)下分權(quán)與平衡：必要的權(quán)利交叉既有側(cè)重點(diǎn)又有勾通程序，適當(dāng)?shù)臋?quán)力分割也不是互相推諉和扯皮的借口。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)與分管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也是相互配合和依存的關(guān)系，它們各自均有明確的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互競(jìng)爭(zhēng)，而是為了實(shí)現(xiàn)共同的管理目標(biāo)各負(fù)其責(zé)。具體而言，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)江流域水資源管理體制中處于核心地位，長(zhǎng)江流域內(nèi)的各區(qū)域性環(huán)境保護(hù)部門(mén)、水利管理部門(mén)以及漁政漁港管理部門(mén)、航道管理部門(mén)等均是協(xié)管部門(mén)，各部門(mén)應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理；同時(shí)，還必須接受統(tǒng)一管理部門(mén)的宏觀調(diào)控，及時(shí)調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過(guò)去，正是由于沒(méi)有統(tǒng)一的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)立法，才出現(xiàn)了管理上的種種混亂，現(xiàn)在要制定有關(guān)法規(guī)，當(dāng)然首先要解決好管理體制的協(xié)調(diào)問(wèn)題，
確立各部門(mén)間的正常關(guān)系，以保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3、民主決策原則。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理從一定意義上看就是對(duì)長(zhǎng)江水資源這種公共資源的分配與控制。在對(duì)長(zhǎng)江水資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理。使這種分配有益于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，有益于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益，即公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而集體決策、民主決策，便是應(yīng)用正義與公平的必要條件。這就需要合作與參與，需要有對(duì)決策過(guò)程的了解和提出批評(píng)的權(quán)利，更需要有參與和對(duì)決策進(jìn)行修改的程序。因此，在功能性權(quán)力集中的同時(shí)，還必須建設(shè)決策性權(quán)力的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以使決策科學(xué)、公正、合理。保證合理、公正的長(zhǎng)江流域水資源管理體制存在于民主決策與功能權(quán)力集中的復(fù)合結(jié)構(gòu)之中。多元的決策與集中的控制執(zhí)行相結(jié)合才能構(gòu)成"完善"的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理體制。為保障民主決策原則的實(shí)現(xiàn)，在長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，就必須充分注意各管理機(jī)構(gòu)、各管理相對(duì)人的民主權(quán)利，在法律上賦予他們相應(yīng)的地位與權(quán)力，設(shè)置必要的程序，保證這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。
（三）長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。
要使長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)起統(tǒng)一管理長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的責(zé)任，必須改變其僅作為流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，使起成為真正的流域水資源保護(hù)的執(zhí)法主體。其職權(quán)范圍因包括：
1、規(guī)劃計(jì)劃?rùn)?quán)。具體為負(fù)責(zé)制定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的規(guī)劃和計(jì)劃、總量控制計(jì)劃、污染防治計(jì)劃、供水計(jì)劃等。
2、監(jiān)督檢查權(quán)。具體為監(jiān)督檢查流域規(guī)劃和各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施和流域內(nèi)各行政區(qū)的水資源保護(hù)工作，檢查重點(diǎn)工程對(duì)長(zhǎng)江水資源的影響，檢查各項(xiàng)制度的實(shí)施情況并提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議。
3、獲取信息權(quán)。具體為流域內(nèi)各行政區(qū)對(duì)所轄江段水資源保護(hù)工作的匯報(bào)，要求各地區(qū)進(jìn)行排污申報(bào)，指定重點(diǎn)工程、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)單位定期匯報(bào)，根據(jù)具體情況要求個(gè)別部門(mén)和單位進(jìn)行臨時(shí)匯報(bào)等。
4、監(jiān)測(cè)權(quán)。具體為負(fù)責(zé)長(zhǎng)江的水文、水質(zhì)監(jiān)測(cè)及省（市、區(qū)）界水質(zhì)變化情況監(jiān)測(cè)。
5、建議權(quán)。建議流域內(nèi)各行政區(qū)決定限期治理、綜合開(kāi)發(fā)利用和綜合整治等。
6、許可權(quán)。包括取水許可、沿江設(shè)置排污口許可、污染物排放許可等。
7、糾紛處理權(quán)。包括對(duì)跨行政區(qū)的水污染糾紛、用水糾紛等的處理權(quán)。
8、行政強(qiáng)制權(quán)。對(duì)長(zhǎng)江流域水資源造成危害的單位和個(gè)人采取直接的和間接的強(qiáng)制措施的權(quán)力。
9、行政處罰權(quán)。對(duì)長(zhǎng)江流域水資源造成損害的單位和個(gè)人予以行政處罰的權(quán)力。
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