[ 徐琳 ]——(2002-5-11) / 已閱43448次
當(dāng)把干部定期按比例輪換作為一種制度來(lái)實(shí)行后，干部下崗也就成為一種正常的現(xiàn)象，因?yàn)檫@并不表明他沒(méi)有能力、品行不好，只是他在這段時(shí)間里沒(méi)有表現(xiàn)得特別出色而已，畢竟特別出色的還是少數(shù)，而且需要有恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。既然他這次沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，就先讓賢給別人，等他能力提高了、機(jī)會(huì)成熟了再來(lái)表現(xiàn)。況且，目前國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)制、出售，國(guó)營(yíng)企業(yè)越來(lái)越少，干部鍛煉的地方也越來(lái)越少，怎么辦？只有讓干部自己到民間企業(yè)去鍛煉。只有這樣，才能真正地打破干部的鐵飯碗，使他們有危機(jī)感、保持上進(jìn)心。
5，對(duì)那些違反規(guī)定的人嚴(yán)肅處理，毫不留情，予以降職、調(diào)離、開(kāi)除乃至刑事追究責(zé)任，這必然就需要有足夠的后備干部及時(shí)頂上以保證政府工作正常順利進(jìn)行。這些后備干部的儲(chǔ)備，一方面是利用社會(huì)化的培訓(xùn)，另一方面更要有一部分人曾經(jīng)在政府部門(mén)工作過(guò)，這樣，外部人員一旦進(jìn)入該部門(mén)就能夠立即投入工作。有了充足的社會(huì)后備干部，就不至于由于擔(dān)心開(kāi)除公務(wù)員造成工作癱瘓而手下留情。
6，如果給予政府及國(guó)有企業(yè)工作人員較高的薪金，卻又不實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗和輪換制，必然使社會(huì)公民的怨言更大。而兩者同時(shí)并舉，既消除了人們的怨言，又使得工作人員從政府職位下崗后不至于因一時(shí)找不到工作而生活窘迫。
實(shí)行政府及國(guó)有企業(yè)工作人員輪換制，一方面要將政府工作足夠公開(kāi)化，讓社會(huì)民眾能夠盡可能多地認(rèn)識(shí)、了解，另一方面要讓一定數(shù)量的社會(huì)民眾（可以有一定的資格限制或規(guī)定必須是考取了公務(wù)員資格的）能夠參與一些政府事務(wù)，既起到監(jiān)督政府工作的作用，又深入了解了政府工作。
（四），建立嚴(yán)格、合理的社會(huì)化人事檔案管理制度。
既然允許社會(huì)公民參與政府工作、擔(dān)任政府職務(wù)，就必須建立完善的社會(huì)化的檔案管理模式，以確保參與政府工作、擔(dān)任政府職務(wù)社會(huì)公民的道德品質(zhì)和知識(shí)水平方面的素質(zhì)。而民間企業(yè)一般來(lái)說(shuō)是不會(huì)主動(dòng)幫政府去建立員工的個(gè)人檔案的，即使搞了也不一定可信，況且，沒(méi)有政府的參與、支持，民間企業(yè)也無(wú)法開(kāi)展這項(xiàng)工作，因?yàn)樯婕暗诫[私權(quán)等等問(wèn)題。
考慮一些人過(guò)于看重個(gè)人隱私，如果不便強(qiáng)制公開(kāi)個(gè)人檔案的話(huà)，可以規(guī)定，有意參與政府工作、擔(dān)任政府職務(wù)的人必須公開(kāi)個(gè)人檔案，否則可以不將其檔案公開(kāi)。擔(dān)任政府工作是有優(yōu)厚待遇的，但也是有條件的，要作出一定犧牲的。
這項(xiàng)工作的具體做法涉及到很多方面，這里就不詳細(xì)說(shuō)了。
（五），創(chuàng)辦《監(jiān)督報(bào)》和監(jiān)督網(wǎng)站（舉報(bào)網(wǎng)站）。
《監(jiān)督報(bào)》是充分利用社會(huì)化公開(kāi)監(jiān)督的有效途徑。報(bào)紙的主要內(nèi)容包括：
1， 刊登政府各機(jī)關(guān)部門(mén)及國(guó)有企業(yè)的公開(kāi)監(jiān)督公告，闡明本單位的哪些事情、行為受到社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督，哪些舉報(bào)行為有效，獎(jiǎng)勵(lì)辦法、獎(jiǎng)勵(lì)額度等等。
2， 刊登被舉報(bào)的單位、人員案情。
3， 刊登對(duì)典型案例的報(bào)道分析。
4， 通報(bào)各單位的廉政、監(jiān)督情況。
5， 刊登監(jiān)督、廉政經(jīng)驗(yàn)交流、理論研究文章。
6， 接受舉報(bào)。
政府工作制度的改革，對(duì)社會(huì)各個(gè)方面都會(huì)造成很大影響，改得好那當(dāng)然是皆大歡喜，如果沒(méi)改得好，后果也可能很?chē)?yán)重的，因此要特別慎重，但也不要前怕狼后怕虎。改革是勢(shì)在必行的，不改就沒(méi)有出路。要盡量選取那些綜合不利最小的做法。有時(shí)，解決了一個(gè)問(wèn)題，可能同時(shí)使很多問(wèn)題一并解決了，也有的是為了解決一個(gè)問(wèn)題，要從很多方面下手。
九，舉報(bào)制度制度
舉報(bào)是監(jiān)督機(jī)制中非常重要的組成部分，它是使公開(kāi)監(jiān)督發(fā)揮作用的一個(gè)必要條件、關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒(méi)有有效的舉報(bào)機(jī)制，群眾性公開(kāi)監(jiān)督就不可能發(fā)揮作用。
雖然我們國(guó)家的一些政府部門(mén)也建立了舉報(bào)制度，但它發(fā)揮的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，很多可以通過(guò)舉報(bào)處理的事情沒(méi)有被舉報(bào)，也有的雖然舉報(bào)了但沒(méi)有引起重視，以致群眾對(duì)舉報(bào)制度不夠信任，加上又怕麻煩、怕惹火燒身，于是干脆不舉報(bào)，對(duì)那些在公眾場(chǎng)合違法犯罪的行為熟視無(wú)睹。而那些違法犯罪的人也很清楚這種情況，因此也就不怕被舉報(bào)，即使是眾目睽睽下都明目張膽地違法亂紀(jì)。例如，一些政府部門(mén)的亂收費(fèi)現(xiàn)象，是一種涉及面很廣的、公開(kāi)的違規(guī)行為，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)不允許這樣做，并且也制止、糾正了不少，但卻始終沒(méi)能根治，甚至不斷有新的亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)，這不能不說(shuō)明是舉報(bào)制度沒(méi)起到應(yīng)有的作用。
舉報(bào)的作用并不僅僅是事后打擊違法犯罪者，更重要的作用是起到威懾作用，使那些有違法犯罪念頭的人因?yàn)榕卤慌e報(bào)而不敢亂來(lái)，尤其是是在有其他人在場(chǎng)的情況下。但只有舉報(bào)的作用被充分相信的情況下才能起到威懾的作用。
我們的舉報(bào)制度沒(méi)能發(fā)揮足夠的作用，就在于它僅僅只是一種制度，而不能稱(chēng)之為“機(jī)制”。
舉報(bào)制度要成為一種機(jī)制，至少應(yīng)具備以下幾個(gè)基本條件：
1， 較高的獎(jiǎng)勵(lì)。舉報(bào)肯定是要得罪人的，沒(méi)有較高的獎(jiǎng)勵(lì)，人們就不會(huì)去找那個(gè)麻煩、冒那個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。較高的獎(jiǎng)勵(lì)也表明了政府對(duì)被舉報(bào)事情堅(jiān)決的處理態(tài)度。較高的獎(jiǎng)勵(lì)使人們覺(jué)得不論從自己的個(gè)人利益還是從社會(huì)利益上考慮都是值得舉報(bào)的。
2， 明確舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)。受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)不能過(guò)多，以便于管理。
3， 把對(duì)違規(guī)行為的描述更明確、具體，將可以舉報(bào)的違規(guī)行為的具體表面特征說(shuō)明，不能籠統(tǒng)。通常我們的制度中對(duì)違規(guī)行為都只是簡(jiǎn)單地規(guī)定“不準(zhǔn)......”，但怎樣算是違規(guī)，卻沒(méi)有明確說(shuō)明，以致人們難以把握。
4， 設(shè)定合理的舉報(bào)方式。多人對(duì)同一事件或同一人的舉報(bào)，原則上只對(duì)第一個(gè)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。如果沒(méi)有設(shè)定合理的舉報(bào)方式，那么后面的舉報(bào)人可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有領(lǐng)到獎(jiǎng)金而懷疑受理機(jī)構(gòu)的工作人員弄虛作假、幫人冒領(lǐng)功勞。
5， 嚴(yán)格規(guī)定舉報(bào)案倦的移交程序和手續(xù)，規(guī)定處理的時(shí)限。處理完畢或處理進(jìn)度情況必須寫(xiě)報(bào)告。防止接而不辦、踢皮球、泄露案情。對(duì)受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)、人員，如未履行規(guī)定的手續(xù)或未按要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)舉報(bào)事件進(jìn)行處理，予以嚴(yán)厲處理。受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)如因事務(wù)繁忙或遭到阻礙難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)處理，必須上報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)，由上級(jí)機(jī)構(gòu)決定是親自派人處理還是從社會(huì)招募人手協(xié)助處理。如情況特殊，在短期內(nèi)確實(shí)有難度處理完畢，也要向舉報(bào)人通報(bào)、解釋。
6， 對(duì)舉報(bào)的回應(yīng)。當(dāng)面舉報(bào)的，應(yīng)給予舉報(bào)人回執(zhí)。電話(huà)舉報(bào)的，應(yīng)給予舉報(bào)人舉報(bào)登記號(hào)碼和受理人代號(hào)。
7， 切實(shí)保障舉報(bào)人的權(quán)益。這里的保護(hù)包括三方面，一是為其保密（要有嚴(yán)格的保密制度和措施），以免其遭受報(bào)復(fù)。二是保障舉報(bào)人的知情權(quán)（填寫(xiě)受理單給舉報(bào)人并通報(bào)核查進(jìn)展情況）。三是如實(shí)兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金。應(yīng)說(shuō)明取得報(bào)酬的方式，具有可信度。一些舉報(bào)人沒(méi)能取得應(yīng)有的報(bào)酬，或懷疑得不到舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，從而對(duì)舉報(bào)失去了積極性。
十，案例分析分析
案例一：某省的一起反貪大案的某當(dāng)事人，接受了承包人事后給予的一筆巨款。由于沒(méi)有查出該當(dāng)事人違反規(guī)定使承包人受益的確鑿證據(jù)，以及在事后給錢(qián)是否屬于受賄的問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，法院最終宣布無(wú)罪釋放。
事實(shí)上，由于政府的辦事制度可能會(huì)有一些不完善、不嚴(yán)格的地方，這些漏洞往往就會(huì)被一些人利用，去鉆空子。盡管這種鉆空子的行為表面上并沒(méi)有違反規(guī)定，但還是會(huì)給國(guó)家造成損失或造成其他不利影響，因此鉆空子的行為是不能聽(tīng)之任之的。當(dāng)然，只要工作人員沒(méi)有從中獲得不應(yīng)有的利益，我們就不能對(duì)其進(jìn)行追究，因?yàn)楫吘故寝k事制度本身有問(wèn)題。但如果工作人員從中獲得了不應(yīng)該獲得的好處，那么就不論是否制度本身有問(wèn)題、是否工作人員有違反規(guī)定的行為，都應(yīng)予以處罰。這樣才能杜絕那種鉆空子的行為、打消鉆空子的念頭。
在這個(gè)案例中，也許當(dāng)時(shí)該當(dāng)事人在確定承包人及承包價(jià)的事情上確實(shí)沒(méi)有違反規(guī)定，但他有可能是利用辦事制度中的不完善之處鉆空子，有可能他的手段非常高明所以查不出他有違反規(guī)定的現(xiàn)象，不管怎么樣，他既然從承包人那里獲得了不應(yīng)有的利益，就應(yīng)予以處罰。支持予以處罰的理由還有：1，雖然承包人是事后給的前，但那個(gè)事后只是某個(gè)特定的事件，承包有讓當(dāng)事人今后為使其繼續(xù)承包私下提供方便的意圖，當(dāng)事人接受了，可以看作是表示承諾，因此在日后的關(guān)于確定承包人及承包價(jià)的事情上，該當(dāng)事人可能會(huì)利用職權(quán)影響承包事件的公平競(jìng)爭(zhēng)和損害國(guó)家利益。2，也許承包人和當(dāng)事人之間在承包確定之前就有私下協(xié)定，即如果當(dāng)事人幫助承包人獲得承包并且確定一個(gè)承包人滿(mǎn)意的承包價(jià)，承包人事后就給予當(dāng)事人一定的好處。3，這種事情如果不予處罰，則會(huì)使他人認(rèn)為政府及國(guó)有企業(yè)工作人員的職位是可以獲得額外利益的，這樣就既導(dǎo)致了人們對(duì)政府及國(guó)有企業(yè)職位的錯(cuò)誤看法、損壞了政府及國(guó)有企業(yè)工作人員的形象，也誘使其他人通過(guò)不正當(dāng)手段來(lái)謀取政府職位。4，政府及國(guó)有企業(yè)其他工作人員會(huì)認(rèn)為，該當(dāng)事人肯定有違反其他有關(guān)規(guī)定的行為，只不過(guò)是因?yàn)槠涫侄胃呙鞫鴽](méi)有被查出而已，于是也都效仿，僥幸心理更強(qiáng)。
這個(gè)案例中，法院之所以無(wú)法懲處當(dāng)事人，就在于我們的管理制度上有不完善之處。如果規(guī)定了“政府工作人員在任期內(nèi)及卸任后三年內(nèi)不得接受與任期內(nèi)工作有關(guān)的人的重金、厚禮”，那么，就可以對(duì)其作出處罰。即使查不出其有犯罪行為，也可以按章處罰。這條規(guī)定的處罰依據(jù)應(yīng)該只是“在規(guī)定時(shí)間內(nèi)接受不能接受的東西”，而不必一定要查清是否有“違反規(guī)定使承包人受益”的確鑿證據(jù)。以違反規(guī)定來(lái)進(jìn)行處罰比以犯罪來(lái)進(jìn)行懲處在執(zhí)行上要簡(jiǎn)單得多。前面說(shuō)過(guò)，監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)特點(diǎn)就是利用那些易于判定的事情來(lái)控制那些難于判定的事情。
如果有誰(shuí)認(rèn)為這樣的規(guī)定不合理，那他可以不擔(dān)任政府工作。擔(dān)任政府工作就必須接受有關(guān)規(guī)定，就可能會(huì)要作出一些犧牲。
案例二：“12.1”東莞塌樓事件，據(jù)報(bào)道，該工程是典型的無(wú)領(lǐng)取土地使用證、無(wú)辦理報(bào)建手續(xù)、無(wú)地質(zhì)勘察、無(wú)資質(zhì)設(shè)計(jì)、無(wú)資質(zhì)施工的“五無(wú)”工程。為什么這樣的“五無(wú)”工程能夠堂而皇之地在鬧市區(qū)施工多日？政府的監(jiān)督體制為什么沒(méi)能發(fā)揮作用予以制止？顯然政府的監(jiān)督體制有問(wèn)題。其實(shí)，這樣的事完全可以通過(guò)社會(huì)化公開(kāi)監(jiān)督來(lái)管理好，具體做法如下：
1， 規(guī)定施工工地必須在外人可以看見(jiàn)的顯眼位置懸掛由建設(shè)主管部門(mén)核發(fā)的施工許可證，無(wú)證或沒(méi)按要求掛的一律重罰（否則就無(wú)法利用公開(kāi)監(jiān)督，因?yàn)槿绻粚?duì)沒(méi)按要求做的人處以重罰，很多人就不會(huì)按要求做，群眾的舉報(bào)就可能會(huì)報(bào)錯(cuò)料，從而被打消舉報(bào)的積極性。按要求掛牌，這看來(lái)事小，但關(guān)系到公開(kāi)監(jiān)督能否有效實(shí)行，以往就是忽略了這種小事）。施工許可證上打出查詢(xún)臺(tái)電話(huà)號(hào)碼及當(dāng)?shù)嘏e報(bào)單位地址名稱(chēng)和上級(jí)舉報(bào)單位地址名稱(chēng)。
2， 建設(shè)主管部門(mén)設(shè)立電話(huà)查詢(xún)臺(tái)，任何人可以撥通該電話(huà)核查施工許可證的編號(hào)、工程名稱(chēng)、地點(diǎn)等情況，以便確認(rèn)是否屬于違章施工。撥通查詢(xún)臺(tái)電話(huà)后，查詢(xún)者通過(guò)輸入施工許可證號(hào)碼或工程名稱(chēng)等任何一個(gè)信息，查詢(xún)臺(tái)即報(bào)出儲(chǔ)存的其他相關(guān)資料。如果負(fù)責(zé)查詢(xún)臺(tái)資料庫(kù)工作的人員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未將資料輸入，予以嚴(yán)厲處罰并公布。
3， 建立切切實(shí)實(shí)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。舉報(bào)機(jī)制的建立見(jiàn)前面第九節(jié)“舉報(bào)制度”。對(duì)舉報(bào)事情進(jìn)行核查的結(jié)果必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)通知舉報(bào)人或向社會(huì)公布。經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)不論是哪一個(gè)環(huán)節(jié)有問(wèn)題，均給予舉報(bào)人重獎(jiǎng)，尤其是建設(shè)單位、施工單位的問(wèn)題，更應(yīng)給予舉報(bào)人以重獎(jiǎng)。獎(jiǎng)金少了，沒(méi)人愿意舉報(bào)，怕惹麻煩，擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)。重獎(jiǎng)尤其能夠激發(fā)現(xiàn)場(chǎng)施工人員進(jìn)行舉報(bào)，因?yàn)樗旧硪彩沁`章行為的受益者，不搞這個(gè)工程，他就沒(méi)活干，就賺不到錢(qián)，如果舉報(bào)所得比干活所得還少，或者多不了多少，他當(dāng)然就不舉報(bào)，因?yàn)樗�有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。如果舉報(bào)能夠使他獲得比干活大得多的收益，他當(dāng)然也就沒(méi)有顧慮了。他們作為參與者是最容易摸清真實(shí)情況的。政府不必?fù)?dān)心重獎(jiǎng)的負(fù)擔(dān)，這可以從對(duì)違章者的處罰收款中支付（既然他們能干這種事，肯定是有錢(qián)的）。而最重要的是，這樣做能夠真正杜絕違章行為。沒(méi)有人違章，也就沒(méi)有人舉報(bào)，也就不必付重獎(jiǎng)了。任何制度更重要的是起到威懾作用，如果起不到威懾作用，那么這個(gè)制度就有問(wèn)題。以往的獎(jiǎng)勵(lì)制度往往由于沒(méi)有明確獎(jiǎng)金數(shù)額或者獎(jiǎng)金數(shù)額較少，或者由于舉報(bào)手續(xù)不嚴(yán)格健全使得人們不太相信，以至人們大都不愿意舉報(bào)。
4， 規(guī)定：舉報(bào)時(shí)間點(diǎn)超過(guò)了規(guī)定的時(shí)限，則對(duì)政府有關(guān)部門(mén)的有關(guān)責(zé)任人員予以處罰并公布，因?yàn)檫@說(shuō)明他們沒(méi)有履行應(yīng)盡的監(jiān)察管理職責(zé)，在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)情況（這一條主要針對(duì)市區(qū)等明確規(guī)定要進(jìn)行監(jiān)察的范圍）。
5， 對(duì)于沒(méi)有對(duì)舉報(bào)情況認(rèn)真及時(shí)核查的有關(guān)部門(mén)、人員，予以嚴(yán)厲處罰并公布。
6， 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的違章處罰公告欄。
案例三：當(dāng)前人們對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的亂收費(fèi)現(xiàn)象意見(jiàn)很大。有一例骨結(jié)核脊椎骨手術(shù)，手術(shù)前，醫(yī)生只是口頭介紹了手術(shù)方案，沒(méi)有形成文字，醫(yī)生說(shuō)要采用一種進(jìn)口的脊椎固定器，只說(shuō)價(jià)格在兩萬(wàn)元左右，他（醫(yī)生）不知道具體價(jià)格，也不把樣品給患者和家屬看，更談不上說(shuō)明書(shū)了，而患者和家屬又不可能臨時(shí)說(shuō)不做手術(shù)了。到了做手術(shù)時(shí)，一個(gè)剛趕來(lái)的權(quán)威醫(yī)生又臨時(shí)改變了手術(shù)方案。原來(lái)說(shuō)是要打四顆釘，后來(lái)卻是打了六顆釘。那么原來(lái)的方案究竟有多少可行性？對(duì)于這種存在問(wèn)題的方案是否應(yīng)該給予一定的處分？（雖然不宜嚴(yán)厲處分，但至少也應(yīng)該有所處分，否則醫(yī)術(shù)高低又有什么區(qū)別？怎么督促醫(yī)生提高醫(yī)術(shù)？）諸如此類(lèi)的等等現(xiàn)象，一方面是有些醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)德問(wèn)題，但更主要的還是制度問(wèn)題，甚至一些醫(yī)療衛(wèi)生主管部門(mén)或醫(yī)療衛(wèi)生單位負(fù)責(zé)人明知制度有問(wèn)題也不去改善，這顯然不僅僅是個(gè)人道德問(wèn)題了，而是反映了一種行業(yè)道德問(wèn)題，它對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的不良影響更大。
筆者覺(jué)得僅外科手術(shù)制度就起碼應(yīng)該作這樣的改進(jìn)：
1， 手術(shù)前應(yīng)該寫(xiě)出手術(shù)方案，包括如何開(kāi)刀、使用的器具、藥品等等有關(guān)情況，盡可能詳盡，方案應(yīng)蓋公章，患者家屬在上面簽字同意，并提交一份給患者或其家屬。
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